Aspectos controversos do Decreto Federal nº 9.412/2018

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1. Introdução

Foi editado o Decreto Federal nº 9.412/2018 que alterou os valores os quais definem o cabimento das modalidades licitatórias da Lei nº 8.666/93, segundo o critério quantitativo. Com a atualização dos valores previstos no artigo 23 do Estatuto das Licitações, com a redação dada pela Lei Federal nº 9.648/98, temos os seguintes limites máximos, incidentes conforme o valor estimado de cada contratação:

“I – para obras e serviços de engenharia:

a) na modalidade convite – até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais);

b) na modalidade tomada de preços – até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais);

c) na modalidade concorrência – acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e

II – para compras e serviços não incluídos no inciso I:

a) na modalidade convite – até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais);

b) na modalidade tomada de preços – até R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais); e

c) na modalidade concorrência – acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais).”

Dentre as dúvidas surgidas diante do texto, destacam-se: a) a discussão sobre a possibilidade de a atualização dos valores dar-se mediante decreto; b) a vinculação, ou não, de Estados, Distrito Federal e Municípios aos limites fixados agora em Decreto Federal; c) a licitude de os novos valores serem superiores à atualização monetária do último ano.

No período de “vacatio” de 30 (trinta) dias, examinam-se tais questionamentos, com o objetivo de alcançar maior segurança jurídica até o próximo dia 19 de julho de 2018. Também é pertinente indicar os diversos dispositivos do Estatuto Licitatório atingidos pelo novo regulamento, com enfoque em regras como a dispensa de licitação nas hipóteses de contratações de pequeno valor, conforme artigo 24, I e II da Lei nº 8.666/93.

2. O decreto como veículo de atualização dos limites máximos das modalidades de licitação da Lei nº 8.666/93

2.1. Considerações preliminares sobre as modalidades licitatórias da Lei nº 8.666

A legislação brasileira sobre licitação estabelece diversas formas de regular o procedimento da seleção dos futuros contratados do Poder Público. Temos as chamadas “modalidades licitatórias”, que trazem, cada uma, formalidades distintas com o objetivo de legitimar a celebração do melhor contrato administrativo pelo Estado. Em cada modalidade, distinguem-se a complexidade das fases do procedimento e o destino de cada etapa. Não se trata de filigranas jurídicas ou de meras questões acessórias; a intenção é adequar o modo de regrar a disputa ao objeto que o Estado deseja contratar.

A Lei nº 8.666 prevê no artigo 22 como modalidades de licitação concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão. O § 8º do artigo 22 veda a criação de outros tipos licitatórios, ou mesmo de combinação entre as espécies existentes com o fim de se criar espécies híbridas. Admite-se, à obviedade, legislação superveniente que institua outra modalidade de licitação, exatamente como aconteceu no caso do pregão, agora regulado pela Lei Federal nº 10.520. Em se tratando da definição das formas diversas por meio de que a Administração licitará, entende-se tratar-se de norma geral. Com efeito, não se cogita fora do âmbito das normas gerais a determinação das modalidades que concretizam a exigência constitucional do dever geral de licitar (art. 37, XXI da Constituição da República). Cumpre, nesse contexto, tratar de matéria controversa no direito administrativo: a distribuição de competência entre os entes políticos para editar normas gerais de licitação e realizar a normatização superveniente, inclusive sobre as modalidades licitatórias.

2.2. A competência para editar normas gerais sobre as modalidades de licitação

Cumpre observar que o artigo 22, XXVII da CR, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998 (publicada em 05.06.1998) fixa que compete privativamente à União legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas públicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, § 1º, III”.

Do referido dispositivo resulta claro que à União é reservada competência privativa somente para editar normas gerais de licitações e contratos administrativos. Dentre as normas gerais, obrigatórias em todos os níveis federativos para as administrações direta, autárquica e fundacional, destacam-se a Lei nº 8.666/1993 (Estatuto das Licitações e dos Contratos Administrativos), a Lei nº 9.472/1997 (Lei das Telecomunicações), a Lei nº 9.478/1997 (trata das concessões das atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo), a Lei nº 10.520/2002 (regula a modalidade de pregão), a Lei nº 11.107/2005 (Lei dos Consórcios Públicos), a Lei Complementar nº 123/2006 (dispôs regime especial para as empresas de pequeno porte e microempresas, veiculando inclusive normas de licitação), a Lei nº 11.488/2007 (estendeu às cooperativas de vantagens outorgadas pela Lei Complementar nº 123 às microempresas e empresas de pequeno porte), a Lei nº 12.232, de 29.04.2010 (trata das licitações e serviços de publicidade), bem como a Lei nº 12.349, de 15.12.2010 (conversão da MP 495/2010 que trouxe regras a propósito da licitação como instrumento de desenvolvimento nacional sustentável).

A propósito, Rafael Wallbach Schwind assevera:

“Ainda que a Lei nº 8.666/93 seja a lei geral de licitações, nada impede que a União edite novas ‘normas gerais’. Não há nenhum dever de a União concentrar em uma única lei todas as normas gerais de licitações e contratos administrativos.

Como a matéria não demanda a edição de lei complementar, não há nenhum obstáculo a que novas leis ordinárias estabeleçam normas gerais sobre licitações e contratações administrativas. A Lei nº 8.666/93 não será hierarquicamente superior a nenhuma outra lei ordinária que verse sobre o assunto.”[1]

É certo que a Lei Federal nº 8.666 e os demais diplomas federais que tratam de licitação não exaurem as matérias pertinentes ao certame e aos acordos firmados pela Administração, o que se afigura razoável pois a regulação de assuntos referentes a aspectos específicos do procedimento e do contrato administrativo implica observância da competência residual dos demais entes federativos. Cláudia Honório escreve que, apesar da competência legislativa da União, não se exclui a possibilidade de o Estado e o Município, legislarem sobre licitações (art. 30, I e II da CF). “Trata-se de possibilidade, inerente à autonomia dos entes da Federação, de o Município atuar legislativamente, a fim de que possa desempenhar as competências materiais que lhe são atribuídas pelo constituinte.”[2]

É Joel de Menezes Niebuhr quem assevera que a União dispõe de competência para editar normas gerais em torno de licitação pública e contratos administrativos, o que pressupõe competência concorrente dos Estados, Distrito Federal e Municípios para produzirem normas que não sejam qualificadas como gerais, isto é, normas especiais, pormenorizadas, que guardem pertinência às características de cada qual. Assim, os entes federativos, inclusive a União, conquanto devam obediência às normas gerais, ao lado delas devem produzir as normas federais, estaduais e municipais, atinentes à estrutura política e jurídica de cada qual, que dá feição própria e especial às normas prescritas em caráter nacional.[3] Aquiesce-se com a posição que outorga competência aos Estados, Distrito Federal e Municípios para editar normas específicas, inovadoras e complementares das matérias tratadas em normas gerais nacionais. Diverge-se, respeitosamente, da posição sustentada por Jorge Ulisses Jacoby Fernandes no sentido de que a expressão normas gerais no artigo 22 tem significado próprio e diferente do utilizado nos quatro parágrafos do artigo 24 da CR, que versa sobre competência concorrente, o que impediria a edição de normas pelos Estados-Membros sem a edição prévia de lei complementar federal autorizativa:

“A competência privativa da União, nos termos elencados no art. 22, inadmite, em regra, competência legislativa concorrente de outras esferas de governo. Só mediante lei complementar da União é que os Estados poderão legislar sobre questões específicas. Essa é uma condição suspensiva, imposta no parágrafo único do art. 22, que demonstra, a toda evidência, que a competência do Estado-membro para legislar sobre os assuntos desse artigo não é regra, mas exceção.”[4]

Sem olvidar da significativa polêmica sobre o tema e dos r. argumentos sustentados por autores como Jacoby Fernandes, reconhece-se competência aos Estados, Distrito Federal e Municípios para regulamentar matérias específicas sobre temas que repercutem em licitações e contratos administrativos, exercendo o poder de legislar que o artigo 22, XXVII da CR deixa remanescer ao ente federativo. Independentemente de lei complementar federal, é legítimo que as demais pessoas federativas, além da União, estabeleçam regras específicas pertinentes ao procedimento licitatório.

O Tribunal de Contas da União, ao analisar tecnicamente matéria semelhante, assentou com fundamento na melhor doutrina:

“Aplicando os princípios da hermenêutica constitucional e adotando-se a interpretação sistemática dos preceitos acima referidos, parece-nos que, cabendo à União Federal tão-somente fixar normas gerais (art. 22, XXVII), as ressalvas legislativas excludentes da aplicação do sistema de licitação, que atendam a circunstâncias especiais, são da competência legislativa federal, quando se trata de Entidades federais, mas da competência legislativa local, em relação às Entidades estaduais. (…)

Para se agregar valor à discussão, é bem-vinda a lição do Professor Marçal Justen Filho, ao abordar a ausência de exaustão da competência legiferante federal (…): “Não se olvide que a edição da Lei n.º 8.666 não produziu a “exaustão” da competência legislativa federal para editar normas gerais sobre a matéria. Nada impede que a União edite outras leis, disciplinando o mesmo tema. A competência para produzir “normas gerais” não significa o dever de concentrar todas elas em um único diploma legislativo. Aliás, e como as normas gerais sobre licitações e contratações administrativas não demandam lei complementar, é descabido presumir que uma lei federal posterior encontraria algum obstáculo para disciplinar a mesma matéria. A Lei nº 8.666 não é hierarquicamente superior a outra lei ordinária. Por isso, é perfeitamente constitucional que outra lei federal contenha normas gerais sobre a matéria. Se forem incompatíveis com aquelas constantes da Lei n.º 8.666, aplicar-se-ão os princípios da posteridade (a lei posterior revoga a anterior, quando for com ela incompatível) e da especialidade (a lei especial não revoga a geral, nem vice-versa)” (destacamos).

(…)21. Não se vislumbra, neste mister, a existência de vícios de ordem formal ou material, no que diz respeito à mencionada Lei Federal n.º 10.847/2004, ou, em especial, ao dispositivo que abriga a contratação direta, por parte da administração pública, quando, induvidosamente, o objeto da contratação consistir em estudos e pesquisas que possam subsidiar a formulação, o planejamento e a implementação de ações no âmbito da política energética nacional.”[5]

Embora seja certa a competência legislativa específica do Estado, do Distrito Federal e do Município para normatizar as licitações públicas, é mister reconhecer que determinadas matérias enquadram-se na competência legislativa privativa federal (artigo 22, XXVII da CR), visto que devem necessariamente ser objeto de normas gerais de licitação.

A doutrina, ao buscar definir o conceito de normas gerais, indica referências que, cumulativas, permitem conclusão a propósito do seu conteúdo. Segundo Alice Gonzalez Borges, trata-se de normas que veiculam elementos indispensáveis ao cumprimento dos preceitos fundamentais; são comandos genéricos e básicos que devem ser respeitados pelo legislador ao abordar aspectos peculiares e diversificados de determinado tema. Para Lúcia Valle Figueiredo, são normas gerais as dispõem de forma homogênea para determinadas situações para garantia da segurança e certeza jurídicas, estabelecem diretrizes para o cumprimento dos princípios constitucionais expressos e implícitos, sem se imiscuirem no âmbito de competências específicas de outros entes federativos. Lúcido é o magistério de Marçal Justen Filho quando afirma que se trata de princípios e regras destinados a assegurar um regime jurídico uniforme para as licitações e contratações administrativas. Nesse sentido, podem ser consideradas inseridas no conceito de normas gerais as matérias essenciais que merecem unidade de tratamento. E merecem tal tratamento as atinentes aos requisitos indispensáveis à validade da contratação; às hipóteses de obrigatoriedade e não-obrigatoriedade da licitação; aos requisitos para participação em licitação; às modalidades e aos tipos de licitação; e ao regime jurídico da contratação administrativa. Uniformidade decorrente das normas gerais visa proporcionar segurança e dar efetividade a instrumentos de controle.[6]

Não há como negar que definir os casos em que a licitação se impõe conforme uma das modalidades consagradas no ordenamento consubstancia aspecto fundamental do instituto, merecedor de tratamento homogêneo e uniforme em todos os níveis da federação (União, Estados, Municípios e DF). Assim sendo, é preciso observar a competência legislativa federal para editar normas gerais sobre a matéria, sendo inviável que Estados ou Municípios ou DF extrapolem os limites da sua atuação legislativa, invadindo esfera atribuída à União pelo artigo 22, XXVII da CR.

Com efeito, em se tratando de aspecto basilar do procedimento licitatório, não é legítimo inserir o assunto na competência específica dos Estados, Municípios e Distrito Federal, mormente se a União já editou previamente dispositivo que regula a matéria.

Denota-se do ordenamento vigente que, no caso das modalidades licitatórias (concorrência, tomada de preços, convite, concurso, leilão e pregão) e das contratações diretas de pequeno valor, tem-se dispositivos federais diversos que regulamentam as hipóteses em que cabe cada modalidade de licitação segundo critério quantitativo, bem como quando é legítima a dispensa de licitação, inexigibilidade ou licitação dispensada (artigos 24, 25 e 17 da Lei Federal nº 8.666, artigo 6º da Lei Federal n.º 10.847/2004, v.g.). Destarte, não se vislumbra legitimidade, à luz do artigo 24, XXVII da Constituição, para dispositivo estadual, municipal ou distrital alterar o regramento federal sobre a matéria, o qual vincula todos os níveis da federação no tocante à Administração Direta e Indireta, em face da sua natureza clara de norma geral.

De fato, a regra para as contratações públicas é a de que os acordos administrativos sejam firmados após regular procedimento licitatório que observe a modalidade adequada. A jurisprudência e a doutrina insistem na obrigatoriedade de licitar como um dever inafastável à luz da CR/88 e da legislação infra-constitucional. Com efeito, sempre que cabível a licitação, é essencial a sua realização.[7] Confira-se o seguinte julgado do TCU:

“7.6. A regra, portanto, é a obediência ao devido procedimento concorrencial, visando ao atendimento de dois outros princípios relevantes nas relações encetadas entre o Estado e os administrados, a saber: o princípio da isonomia e o da indisponibilidade do interesse público. O primeiro expressa o direito que todos têm de ofertar bens e serviços ao Estado. O segundo revela que a contratação deve proporcionar maior vantagem para a Administração.

7.7. Se a regra é a disputa entre os diversos interessados em fornecer bens e serviços ao ente estatal, a exceção há de estar autorizada na norma regente do procedimento. A Lei n. 8.666/1993, art. 25, especifica os casos em que o agente poderá utilizar-se da inexigibilidade licitatória (…)”.[8]

Nesse contexto, as modalidades de licitação, que concretizam a forma de disputa antes do contrato administrativo de modo a assegurar observância da Constituição, devem ser previstas em dispositivo federal de âmbito nacional, exatamente por serem aspectos básicos da contratação, que exigem tratamento uniforme na Administração direta e indireta da União, dos Estados, do DF e dos Municípios.

Cabe-nos agora discutir se o regramento dos limites máximos que definem as modalidades de concorrência, tomada de preços e convite devem necessariamente estar previstos em lei ou se é cabível o tratamento normativo da matéria em sede de decreto veiculador de regulamento do Presidente da República.

2.3. O poder regulamentar da União para especificar os limites das modalidades licitatórias mediante Decreto do Chefe do Executivo

A Lei nº 8.666 definiu o cabimento das modalidades licitatórias com base em valores que, desde a atualização feita em 1998 pela Lei Federal nº 9.648, terminaram defasados, em razão do processo inflacionário. O artigo 120 da Lei nº 8.666, já em sua redação original de 1993, estabelecia:

“Art. 120. Os valores fixados por esta Lei poderão ser anualmente revistos pelo Poder Executivo Federal, que os fará publicar no Diário Oficial da União, observando como limite superior a variação geral dos preços do mercado, no período.”

A discussão que se coloca é sobre a necessidade de os limites que definem o cabimento das modalidades licitatórias serem atualizados por lei (como aconteceu com a Lei Federal nº 9.648/98), ou se há a viabilidade de exercício de poder regulamentar no âmbito federal, com base na redação originária do artigo 120 da Lei nº 8.666/93 (como realizou o Decreto Federal nº 9.412/2018).

Já se elucidou que a atividade regulatória da Administração sofreu significativo incremento nas últimas décadas. Quando a lei normatiza uma matéria originariamente, pode se mostrar necessário o exercício de discricionariedade técnica para a edição da norma capaz de detalhar o modo de cumprimento do dever em cada situação concreta. Em outras palavras: editada a lei que primariamente determina os parâmetros inovadores sobre dada matéria, a normatização específica resultará do exercício do poder regulamentar/ou regulatório, viabilizando a operacionalização da lei. A transferência à Administração da tarefa regulatória dá-se pela maior proximidade de questões fáticas que ao direito cumpre regular, sendo claro que suas formas de atuação jurídica são mais dinâmicas e flexíveis, além de capazes de lidar com normatização necessariamente prospectiva. Nesse contexto, é cabível o Chefe do Executivo, por meio de Decreto, bem como os órgãos e as entidades administrativas por meio de atos regulatórios, descurarem-se da tarefa de normatizar questões previstas em lei que carecem de critérios aptos a operacionalizar objetivamente os direitos e/ou deveres. Na verdade, esse poder normativo afigura-se como uma prerrogativa (dever-poder) reconhecida à Administração Pública de complementar e detalhar as leis e, assim, viabilizar a sua efetiva aplicação.

Essas considerações adequam-se à realidade normativa das modalidades licitatórias. A Lei Federal nº 8.666/93 estabeleceu as diversas modalidades licitatórias e uma gradação inicial de limites a serem observados. Vislumbra-se, na atualização monetária desses valores, assunto de natureza técnica a desafiar ponderações pela Administração Pública, mais próxima da gestão da realidade estatal e da sociedade, com melhores informações que viabilizem a revisão adequada dos montantes a serem considerados nos casos concretos. Não se entende que a reserva legal relativa seja princípio com eficácia capaz de afastar o exercício do poder regulamentar ou regulatório pela Administração Pública que, em última instância, é quem gerencia os certames e consegue avaliar tecnicamente os limites adequados para cada modalidade licitatória.

Sendo assim, considera-se legítima a deslegalização realizada de modo expresso pelo artigo 120 da Lei Federal nº 8.666/93, reconhecendo ao Poder Executivo Federal competência para rever anualmente os valores previstos no Estatuto das Licitações, conforme limite superior da variação geral dos preços do mercado no período. No exercício dessa competência, entende-se que o Chefe do Executivo pode editar Decreto que promova a revisão dos limites máximos das modalidades licitatórias (como o Decreto Federal nº 9.412/2018). Isso posto, é necessário ainda fixar:

a) se apenas no âmbito federal pode se promover essa revisão de valores, por lei ou por decreto;

b) se Estados, Municípios e DF têm competência para fixar valores em patamares diversos daqueles estabelecidos no âmbito federal;

c) em caso positivo, se Estados, Municípios e DF devem promover a revisão por lei específica ou por atos regulamentares, bem como se há limites para a revisão levada a efeito por tais entes federativos.

Para tanto, é preciso tratar dos limites do poder regulamentar e regulatório, bem como do espaço reservado à legislação das pessoas federativas

3. Do espaço normativo possível para a revisão de valores das modalidades licitatórias

No Direito Administrativo brasileiro é clássica a lição segundo a qual o Estado, pelo Poder Legislativo, edita normas gerais (sujeitos determinados), abstratas (não se dirigem a um caso concreto), obrigatórias (possuem o atributo da coercibilidade típico do Direito) e inovadoras (para criar um direito que não existia ou extingui-lo após assegurado, ou mesmo para alterar os seus contornos). Trata-se do exercício da função legislativa que, em regra, é o direito positivo posterior à Constituição ou, nas palavras do mestre Seabra Fagundes, a primeira manifestação de vitalidade do organismo político estatal.

Quando a descentralização política levada a efeito pela Constituição da República assegura à União a competência para editar normas gerais (como no caso das licitações e contratos administrativos), a competência dos demais entes federativos para legislar implica inovação em matérias específicas que não usurpem a uniformidade no tratamento normativo reservado ao âmbito federal. O desafio é identificar, em cada seara, qual a matéria não necessita de tratamento uniforme no âmbito federal, com vigência em todo o território nacional, e ainda significa inovação no ordenamento jurídico, atraindo a reserva legal que implique poder de legislar temas específicos nas demais esferas estadual, distrital ou municipal. Afinal, se houver necessidade de inovação legislativa e se tratar de matéria a exigir normatização uniforme em todas as esferas da federação, é mister reconhecer a competência da União para editar lei veiculadora de norma geral a obrigar os âmbitos federal, estadual, distrital e municipal. Já na hipótese de se tratar de matéria a exigir inovação no ordenamento, com constituição de novos deveres ou direitos, mas conforme as especificidades locais, aí tem-se a hipótese de competência legislativa estadual, distrital ou municipal.

A questão, no caso do artigo 120 da Lei nº 8.666, é que não se vislumbra na alteração dos limites máximos definidores das modalidades licitatórias, inovação no ordenamento jurídico. Trata-se de exercício de discricionariedade administrativa, buscando a melhor gestão na contratação pública, conforme adequação, ou não, de revisão dos montantes fixados desde 1998 pela Lei Federal nº 9.648. Destaque-se, em especial, a deslegalização autorizada pela redação originária do artigo 120 da Lei Federal nº 8.666/93. Todo o contexto evidencia que não estamos diante da fixação necessária do sentido primário da definição das modalidades de licitação; isso já foi levado a efeito pelo artigo 23 da Lei nº 8.666/93. A atualização dos valores também não consubstancia conteúdo mínimo de dever, sanção, prerrogativa ou direito a exigir a determinação absoluta e exaustiva no Poder Legislativo dos Estados, Municípios ou Distrito Federal. Ao contrário, entende-se que exaurir o tratamento da atualização monetária dos valores não é exigido do legislador, até porque o administrador se encontra mais próximo da realidade contratual do Estado cujas peculiaridades vão indicar a conveniência e adequação de determinado percentual, no exercício da discricionariedade típica da Administração Pública.

À obviedade, se o legislador federal, no exercício da competência para editar normas gerais, edita regra fixando os limites tal como realizado pela Lei Federal nº 9.648/98 e originariamente na Lei Federal nº 8.666/93, não há qualquer irregularidade. Mas não é imprescindível que o faça. Ou seja: o Estatuto federal das Licitações, com vigência em todos os níveis da federação, pode fixar os valores máximos que definem o cabimento das modalidades licitatórias (como já o fez no artigo 23), mas não é exigido que nesse diploma esteja exaurido o tratamento normativo da revisão monetária, sendo legítima a competência prevista no artigo 120 da Lei nº 8.666, em processo de clara deslegalização.

Diante desse raciocínio, entende-se que não é matéria reservada à competência legislativa da União para editar normas gerais de licitação a revisão dos valores que definem o cabimento das modalidades concorrência, tomada de preços e convite. Também não se trata de competência reservada ao Poder Legislativo dos Estados, Municípios e Distrito Federal. Reconhece-se a legitimidade do exercício do poder regulamentar (pelo Chefe do Executivo) ou do poder regulatório (pelos órgãos e entidades administrativas), nos limites específicos da competência em cada esfera federativa.

Cabe analisar, em relação ao poder regulamentar e regulatório admitido na revisão dos valores do artigo 23, I e II da Lei nº 8.666/93, o fato de o artigo 120 do Estatuto das Licitações ter previsto, de modo expresso, a atualização somente em favor do Poder Executivo Federal. É mister definir se a consagração da competência da União é legítima e, ainda, definir a amplitude: se exclui, ou não, o poder regulamentar e regulatório estadual, municipal e distrital, bem como em que medida eventual exclusão incide: se total ou parcialmente.

Em primeiro plano, tem competências regulamentar e regulatória o ente federativo a quem a Constituição da República outorgou competência legislativa sobre a matéria. Assim, se legislar sobre “normas gerais de licitação e contratação, em todas as modalidades, para as administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, obedecido o disposto no art. 37, XXI” é competência da União (artigo 22, XXVII da CR), o Chefe do Executivo Federal pode editar decreto veiculador de regulamento sobre a matéria, bem como os órgãos e entidades administrativas federais podem exercer atividade regulatória, nos limites das suas competências específicas. Referida conclusão encontra respaldo na regra expressa no artigo 120 da Lei nº 8.666/93, o que, inclusive, reforça a legitimidade do Decreto Federal nº 9.412/2018.

Quanto aos possíveis órgãos ou entidades administrativas da União a quem seria legítimo exercer competência regulatória, tem-se como pressuposto identificar em favor de qual deles foi prevista tal responsabilidade, conforme o ordenamento vigente. Cumpre, pois, analisar a legislação própria da União, editada com fundamento na autonomia política e administrativa que autoriza os entes a se auto-organizarem, para concluir se há, ou não, competência regulatória para os demais órgãos (além da Presidência da República no exercício da competência regulamentar) e entidades administrativas federais. Em outras palavras: é examinando a legislação para identificar as competências dos órgãos e das entidades da Administração Indireta da União que se pode identificar algum(a) que tenha competência para editar normas que operacionalizem as regras legais editadas pelo Congresso Nacional a propósito das modalidades licitatórias. Especificamente sobre os órgãos, é possível que a determinação daquele que de fato tem poder para exercer discricionariedade técnica nessa matéria esteja explicitada em norma regulamentar ou em norma regulatória preliminar. O fundamental é que decorra de regras vigentes a competência da pessoa federativa ou da pessoa administrativa a que pertence aquele órgão. A indicação minudenciada do próprio órgão (interno às pessoas) pode figurar na Constituição ou na lei, bem como em Decreto do Chefe do Executivo ou em outras normas regulatórias anteriores.

Atualmente, referidas análises sobre poder regulatório dos órgãos e entidades federais mostram-se desnecessárias, visto que a União optou pelo exercício do poder regulamentar pelo Chefe do Executivo que, via Decreto, promoveu a revisão prevista no artigo 120 da Lei nº 8.666/93, sendo o tratamento normativo considerado vinculante nessa esfera.

O que cabe indagar é se somente no âmbito federal é lícito promover essa revisão de valores (obrigando todos os níveis federativos) ou se Estados, Municípios e DF têm competência para fixar valores em patamares diversos daqueles estabelecidos no âmbito federal em seus próprios atos regulamentares e regulatórios.

A esse propósito, defende-se a prevalência dos critérios definidos no âmbito federal sempre que tais aspectos apresentam natureza técnica e devam ser necessariamente observados em todo o território nacional. Critérios fixados em lei estadual, municipal ou distrital não podem ter primazia se a questão colocada é geral no país e merece o mesmo tratamento uniforme em todo o território nacional e em todas as esferas, vedada a aplicação de critérios regionais ou locais que podem terminar sendo diversos de um ente federativo para outro. Assim, não se insere na competência específica do Estado, DF ou Município detalhar parâmetros normativos regionais ou locais específicos para matéria que exige pormenorização técnica uniforme, em todo território, com observância dos seus critérios reguladores; nesse caso, deve ser observada a competência regulamentar/regulatória federal para esmiuçar aspectos de natureza técnica. Buscando estruturar as premissas de modo objetivo, tem-se:

a) se se está diante de interesse nacional e de matéria que merece resposta uniforme em todo território nacional, a norma regulamentar ou regulatória deve ser editada pela União, por meio de órgão (inclusive Presidência da República) ou de entidade da Administração Indireta federal que tenha competência para regular a questão;

b) se se trata de interesse regional ou local e a matéria admite tratamento específico e diverso em cada nível federativo, a norma regulamentar ou regulatória não deverá ser federal, podendo advir de um órgão (como v.g. Governador do Estado ou Prefeito Municipal) ou de uma entidade da Administração indireta com competência para tanto.

Aplicando tal posicionamento à revisão dos valores que definem o cabimento das modalidades licitatórias concorrência, tomada de preços e convite, entende-se que estabelecer um teto máximo para que tais modalidades sejam adotadas, exige uma uniformidade mínima em todos os níveis federativos e em todo território nacional. Admitir que Estados, Municípios ou DF pudessem majorar tais limites, ampliando o cabimento de modalidades com baixa complexidade procedimental e seus riscos inerentes (como, p. ex., no caso de convite), significaria a possibilidade de fazer ruir o sistema licitatório disposto no próprio Estatuto veiculador de normas gerais, comprometendo a sua observância e sobrevida na realidade administrativa. Destarte, rever valores máximos que definem o cabimento das modalidades básicas da Lei nº 8.666/93 é matéria regulamentar/regulatória reservada à União, pois se trata de detalhamento técnico indispensável à preservação e efetividade das normas gerais do Estatuto, sendo necessária vinculação de todas as pessoas federativas quanto a tais limites máximos. Assim, Estados, Municípios ou DF não podem editar decretos ou outros atos regulatórios que aumentem os limites fixados no Decreto Federal nº 9.412/2018 como valores máximos que definem até que patamar contratual estimado pode ser realizado convite, tomada de preços ou concorrência.

Não se pode ignorar, contudo, que Estados, Distrito Federal e principalmente Municípios podem, diante da sua realidade, verificar que os montantes previstos no Decreto Federal nº 9.412/2018 são excessivos diante das suas peculiaridades regionais e locais. Nesse caso, é possível o exercício do poder regulamentar ou regulatório estadual, distrital ou municipal que estabeleça limites inferiores ao pormenorizado no âmbito federal. Considera-se que o Decreto Federal nº 9.412/2018 estabeleceu como conveniente e adequado, em face da realidade contratual e econômica do país, a revisão tal como levada a efeito no seu artigo 1º; esses valores foram pormenorizados pelo Chefe do Executivo federal e devem ser observados como limites máximos de modo uniforme em todos os níveis federativos até mesmo como meio de preservação da competência da União para editar normas gerais (artigo 22, XXVII da CF), matéria de interesse nacional. No entanto, respeitados esses limites federais e a uniformidade de cogência a eles inerentes, não se usurpa a competência de os demais entes federativos se auto-organizarem, no exercício de liberdade normativa que não recuse vigência à regulamentação técnica fixada no Decreto Federal nº 9.412/2018.

Em outras palavras, conclui-se que Estados, DF e Municípios não podem majorar os limites atualizados pelo Decreto Federal nº 9.412/2018, mas lhes é lícito fixar valores inferiores para observância das modalidades licitatórias, caso evidenciem que os montantes federais são excessivos em face da sua realidade administrativa. Respeita-se, assim, a competência regulamentar/regulatória federal (cumprem-se os limites técnicos fixados pela União e que são de incidência obrigatória até por serem instrumento de garantia de observância das normas gerais). Simultaneamente, preserva-se a liberdade para Estados, Municípios e DF ponderarem a sua realidade específica e reduzirem os valores, revendo-os para limites inferiores motivadamente.

Não se compreende, portanto, que o exercício do poder regulamentar pelo Decreto Federal nº 9.412/2018 excluiu integralmente o poder regulamentar/regulatório dos Estados, Municípios e Distrito Federal na revisão dos valores definidores das modalidades licitatórias básicas da Lei nº 8.666/93. À União reconhece-se sim competência para, via decreto, atualizar os valores dos incisos I e II do artigo 23 do Estatuto das Licitações, estabelecendo os patamares máximos vinculantes de todas as esferas da federação, por se tratar de matéria de interesse nacional. Afinal, estruturar as modalidades licitatórias e garantir o mínimo de efetividade do sistema é tema que exige uniformidade nas diversas pessoas federativas, sendo os limites quantitativos para cabimento de concorrência, tomada de preços e convite aspecto inerente a essa demanda. Outrossim, aos Estados, Municípios e Distrito Federal é legítimo exercer poder regulamentar/regulatório que não negue vigência ao tratamento normativo do Decreto Federal nº 9.412/2018 e que adapte os limites às eventuais especificidades regionais e locais. Sendo assim, os demais entes federativos poderão editar decretos ou atos regulatórios que revejam, em montantes inferiores aos limites máximos do Decreto Federal, os valores que definem as modalidades de concorrência, tomada de preços e convite.

4. A legitimidade de a revisão por Decreto, em 2018, fixar valores superiores à atualização monetária do último ano (artigo 120 da Lei nº 8.666)

O artigo 120 da Lei Federal nº 8.666/93, que prevê a competência para atualização dos valores fixados no Estatuto, determina que eles “poderão ser anualmente revistos (…) observando como limite superior a variação geral dos preços do mercado, no período”.

É certo que a última atualização dos limites que definem o cabimento das modalidades licitatórias foi realizada em 1998, pela Lei Federal nº 9.648, não tendo o Poder Executivo federal exercido a competência do artigo 120 da Lei nº 8.666 nos últimos 20 (vinte) anos. Segundo Marcus Vinícius Reis de Alcântara, “o Decreto Federal não alterou os valores com base na variação ocorrida nos últimos 20 anos.  Se tivesse feito, os valores seriam majorados em cerca de 240%.  Entretanto, aplicou-se o percentual de 120% (metade do limite)”[9].

Dentre os questionamentos cabíveis, neste caso, destaca-se: há um prazo máximo para a autoridade competente realizar a revisão prevista no Estatuto das Licitações? Em caso positivo, qual prazo seria esse, ao fim do qual a União perderia a competência para atualizar os valores? Se não extinta a competência para promover a revisão, qual o limite da discricionariedade administrativa na fixação do valor? Uma vez exercida, a atualização monetária não incluída no percentual adotado pode ser considerada posteriormente?

4.1. Do prazo para revisão dos valores máximos definidores das modalidades básicas de licitação da Lei nº 8.666/93: a juridicidade do Decreto Federal nº 9.412/2018.

Um dos principais problemas no direito administrativo brasileiro é absorver que competências unilaterais do Estado não são passíveis de exercício “ad eternum”. Não importa que se trate de um “dever-poder” ou de uma faculdade a ser exercida unilateralmente pelo Poder Público, é preciso discutir a existência de limites temporais ao exercício de direitos potestativos do Estado, explicitando os prazos adequados a cada realidade.

Com efeito, a segurança é uma necessidade cada vez mais acentua­da, mormente diante de tantas e céleres mudanças como as enfrentadas pela sociedade do século XXI. Conforme ensina Juarez Freitas, “Por mais incertas que sejam as circunstâncias da vida, esta somente se torna racionalmente experimentável se houver um horizonte de previsibilidade estatal, em que a entropia ceda lugar à organização, ao método, à fundamentação (…) É que, sem estabilidade, a justiça não se afirma, carecendo do alicerce da ação estatal, que há de ser inspiradora dos laços de coesão, permanência e de respeitabilidade mútua.”[10]

A demanda por estabilidade impõe, de modo crescente, sobre os diversos órgãos do Executivo o dever de ação tempestiva. Segundo Rafael Valim, “a plenitude do princípio da segurança jurídica no direito administrativo se alcança através de mecanismos que assegurem a certeza na atribuição e no exercício das competências administrativas e a estabilidade das situações e relações jurídico-administrativas.”[11] É posição doutrinária assente que “A segurança jurídica está relacionada a questões de ordem objetiva, como garantia de estabilidade e firmeza de orientações”, pelo que se trata de um princípio geral que “deve estar presente em todos os atos do Poder Público, sejam de natureza jurisdicional, legislativa ou administrativa.”[12] Frise-se que a Emenda Constitucional nº 45/04 deixou expresso no artigo 5º, LXXVIII da Constituição da República o direito à duração razoável do processo administrativo ou judicial (“a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”). Assim sendo, a celeridade e a adoção de medidas tempestivas e adequadas ao processo administrativo e às decisões estatais de natureza regulamentar e regulatória são imperativos próprios do Estado Democrático de Direito.

A passagem do tempo não é elemento que o ordenamento jurídico despreza, sendo o excesso na duração de um procedimento administrativo ou demora no exercício de uma dada competência fato capaz de gerar ou de extinguir direitos ou obrigações. Como ensina Paulo Otero, o tempo desempenha em Direto Administrativo “um papel de facto gerador do ‘esquecimento’ de situações jurídicas contrárias ou conformes à legalidade jurídico-positiva, modificando e invertendo o seu sentido ou os seus efeitos”, ao que acresce:

“Verifica-se que o decurso do tempo (i) permite a consolidação jurídica de situações de facto criadas à margem do Direito e cuja duração se arrasta no tempo ou, em termos semelhantes, (ii) pode determinar a extinção de posições jurídicas tituladas e válidas pelo seu simples não exercício durante certo tempo. Em ambas as hipóteses, a ordem jurídica como que ‘esquece’, respectivamente, a invalidade subjacente à situação de facto ou a validade da situação jurídica agora extinta, passando a reconhecer efeitos válidos à primeira hipótese e a negá-los à segunda.”[13]

A questão temporal se coloca, pois, como decorrência da própria segurança jurídica, fazendo-se necessário perquirir se um órgão pode a qualquer tempo exercer uma competência prevista no ordenamento ou se cabe cogitar da sua extinção pela simples inércia administrativa. Para enfrentar tal questionamento, é mister considerar que também a atividade regulamentadora e regulatória do Estado deve ser, antes de mais nada, principiologicamente orientada, “pois qualquer disposição apenas pode alcançar o seu plexo e culminante esclarecimento em confronto com os princípios máximos alojados na Lei Maior. Assim, toda a legislação derivada, especialmente a infraconstitucional e os atos infra-legais, deve ser lida sob o prisma dos princípios fundamentais da Constituição, almejando-se plena conformidade ou adequação valorativa da norma com os princípios, nunca o contrário, se se quiser a efetividade da dimensão publicista do processo interpretativo.”[14]

Submisso ao princípio da juridicidade, conformador da segurança jurídica, o Estado, inclusive quando normatiza na esfera administrativa, deve observar prazos razoáveis de atuação, mormente quando se trata de competência que repercute no cotidiano da contratação pública.

Na hipótese ora em discussão, é certo que o artigo 120 da Lei nº 8.666/93 determinou que “Os valores fixados por esta Lei poderão ser anualmente revistos pelo Poder Executivo Federal (…) observando como limite superior a variação geral dos preços do mercado, no período”. Do referido dispositivo extrai-se a competência para, a cada ano, promover a revisão, o que, para parte da doutrina, consubstancia dever de agir que, inobservado, autorizaria inclusive o exercício do poder normativo pelas demais pessoas federativas.[15]

O ponto que se entende relevante, aqui, é: se não exercida anualmente a competência revisional do artigo 120 da Lei Federal nº 8.666/93, considerando-se a variação dos preços do mercado no período, haveria um prazo máximo que, expirado, implicaria desaparecimento do dever de agir? Ou seja, pode-se falar em prazo decadencial para o exercício da tarefa de atualizar os limites máximos que definem o cabimento das modalidades básicas de licitação da Lei nº 8.666/93, com base na segurança jurídica?

A decadência, conforme noção de teoria geral do direito prevalecente desde que o Código Civil de 2002 fez clara opção legislativa pela corrente alemã relativa ao instituto, “é a perda do direito potestativo pela inércia do seu titular no período determinado em lei”, sendo certo que “Seu objeto são os direitos potestativos, de qualquer espécie, disponíveis e indisponíveis, direitos que conferem ao respectivo titular o poder de influir ou determinar mudanças na esfera jurídica de outrem, por ato unilateral, sem que haja dever correspondente, apenas uma sujeição.”[16] Nas palavras de Almiro do Couto e Silva, “É bem sabido que a decadência atinge o direito subjetivo e que a prescrição diz respeito à pretensão”, sendo certo, no tocante aos direitos potestativos, sujeitos aos prazos decadenciais, que “Quem esteja no lado passivo fica, porém, sujeito ou exposto a que, pelo exercício do direito pela outra parte, nasça, se modifique ou se extinga direito, conforme o direito formativo seja gerador, modificativo ou extintivo”[17]. Quando se trata de decadência, ultrapassado o prazo fixado para o exercício do direito potestativo, tem-se que o próprio direito perece, pois atingido na essência. Nessa linha de raciocínio, Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald definem que “a decadência é a perda do próprio direito (potestativo) pelo seu não exercício em determinado prazo, quando a lei estabelecer lapso temporal para tanto.”[18]

Falar em prazo máximo para o Poder Público rever unilateralmente os valores máximos que definem o cabimento das modalidades básicas de licitação é, assim, perquirir a propósito da existência, ou não de prazo decadencial. A esse propósito, é certo que o Estatuto das Licitações, embora fale que os valores “poderão ser anualmente revistos” não fixa o prazo que, ultrapassado sem que se faça a revisão anual, determina o perecimento da competência de atualização. Não está expresso na lei, portanto, o lapso temporal que, ultrapassado, implica decadência da competência revisional administrativa.

Ao tentar delimitar esse prazo máximo, uma primeira corrente entende incidir o período de 10 (dez) anos, por força da regra geral consagrada no artigo 205 do Código Civil, incidente quando ausente norma específica de direito público de prescrição ou decadência. A ausência de norma específica que estabeleça tempo para o Poder Executivo federal rever os valores do artigo 23 da Lei Federal nº 8.666 implicaria, atualmente, observância do prazo decenal.

Uma segunda corrente defende ser de 05 (cinco) anos tal prazo, identificando-se dois fundamentos diversos para o referido entendimento. Um primeiro argumento sustenta que o princípio da isonomia estende a prescrição quinquenal do artigo 1º do Decreto nº 20.910/32 (de terceiros perante a Administração) ao lapso temporal máximo de atividade administrativa, inclusive de natureza regulamentar ou regulamentadora. Afinal, se o particular tem cinco anos para se insurgir contra a Administração na defesa dos seus direitos pessoais, por força do artigo 1º do Decreto nº 20.910/32, um órgão como a Presidência da República ou outro não poderia ter prazo maior para atuar e atingir o comportamento público. O Tribunal de Justiça do Distrito Federal já assentou que “O lapso prescricional qüinqüenal estabelecido em favor da Fazenda Pública pelo Decreto nº 20.910/32 decorre de uma opção legislativa e alcança toda e qualquer ação, seja qual for a sua natureza.”[19] De fato, independentemente de qualquer convicção pessoal de sentido diverso, o STJ tem invocado o princípio da isonomia e da simetria para aplicar prazo quinquenal de prescrição determinado para pretensões de terceiros em face do Estado nas relações de crédito que o Poder Público tenha em face de terceiros e no exercício de competências unilaterais estatais.[20] Em igual sentido, Rui Stoco invoca o princípio da simetria, tendo em vista que o prazo outorgado ao particular para acionar a Fazenda Pública no Decreto nº 20.910/32.[21]

Um outro fundamento para a segunda corrente que defende prazos quinquenais invoca a generalidade das regras de direito público, determinantes do lapso de cinco anos para o exercício de diversas prerrogativas e direitos. Diversas regras serviriam de justificativa para estabelecer o prazo de cinco anos como máximo para o controle dos Tribunais de Contas, destacando-se: prazo de cinco anos para cobrança de créditos tributários fixado no CTN, prazo prescricional também de cinco anos fixado na Lei nº 8.429 para os casos de improbidade administrativa (artigo 23), prescrição quinquenal estabelecida na Lei de Ação Popular (artigo 21), bem como a decadência em cinco anos para a Administração Federal rever atos ilegais fixada no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, dentre outras. O Superior Tribunal de Justiça, ao decidir o REsp nº 406.545-SP, aplicou analogicamente em ação civil pública o prazo quinquenal estabelecido no artigo 21 da Lei nº 4.717/65 (Lei de Ação Popular), porquanto “ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio”[22]. É Marcia Pelegrini quem extrai de julgados do Supremo Tribunal Federal o entendimento de que a lei federal de processo administrativo tem aplicação subsidiária em seus procedimentos, não só no que diz respeito às garantias processuais, mas também no aspecto relacionado ao prazo decadencial, destacando o MS nº 26.782-8, rel. Min. Cezar Peluso, DJU de 22.02.2008 e o MS nº 26.363-6-DF, rel. Min. Marco Aurélio, DJU de 17.12.2007.[23]

Ainda se vislumbra uma terceira posição segundo a qual, em cada realidade, o princípio da proporcionalidade evidenciará o prazo máximo razoável para a atividade pública, inclusive a de natureza regulamentar e regulatória. Atentando para as especificidades concretas, para a natureza da matéria a ser normatizada e para as repercussões na realidade administrativa das regras a serem editadas, serão ponderadas as exigências de legalidade estrita e de segurança jurídica, de modo a definir o prazo máximo de atuação tempestiva do órgão ou entidade competente.

Considerando os mencionados posicionamentos, extrai-se o entendimento majoritário de que o fato da Lei nº 8.666 não estabelecer, de forma expressa, prazo máximo para o exercício da revisão dos valores do artigo 23 do Estatuto Licitatório não significa legitimidade do exercício da função regulamentar ou regulatória “ad infinitum”, incidindo necessariamente termo final para a referida atividade. Contudo, não se entende cabível falar em decadência ao fim de cada ano, se não exercida a competência do artigo 120 da Lei nº 8.666 anualmente. Para que se tivesse perecimento da competência unilateral ano a ano, seria necessário haver previsão expressa de extinção do dever-poder de normatizar ao fim de que cada período de um ano, o que não ocorre neste caso. O que existe é autorização para rever anualmente, que a doutrina interpretamos como dever-poder, mas sem identificar um lapso temporal máximo expresso na Lei nº 8.666 que, ultrapassado, pudesse significar extinção da competência. Sendo assim, exclui-se a decadência anual para revisão dos valores do artigo 120 da Lei nº 8.666 e também se afasta o exercício “ad eternum” da referida competência. Nesse contexto, é mister encarar a controvérsia sobre qual o prazo para atuação do Estado quando o ordenamento não estabelece, de modo claro e expresso, o lapso temporal máximo para a realização da atividade administrativa.

Além de se divergir da existência de um suposto “prazo quinquenal geral no direito administrativo”, bem como da aplicação “por isonomia” do prazo do Decreto nº 20.910/32 (em razão das especificidades administrativas no exercício das competências normatizadoras pelo Estado), entende-se inadequado à realidade em questão o prazo decenal do artigo 205 do CC/2002 que incidiria como regra geral subsidiária, na ausência de norma específica de direito administrativo.

Observe-se que, em relação à competência do artigo 120 da Lei nº 8.666, nenhuma conduta foi tomada desde a revisão feita pela Lei Federal nº 9.648/98 nos incisos I e II do artigo 23 do Estatuto Licitatório. Passados mais de 20 (vinte) anos e inexistente qualquer atualização, promoveu-se a revisão com fixação de montante inferior ao total correspondente à variação de preço do período. Não se vislumbra qualquer excesso no exercício da referida competência no prazo vintenário, mormente se não inserida toda a variação de preços pelo IPCA dos últimos 20 (vinte anos), sendo razoável e tempestiva a competência expressa no Decreto Federal nº 9.412/2018, consoante se demonstrará:

Em primeiro plano, é preciso atentar para a natureza da matéria em tese, a saber, atualização monetária de valores utilizados como limites das modalidades licitatórias. Não se trata de elevação ou diminuição de quaisquer montantes, mas somente da sua preservação[24], evitando que a corrosão inflacionária os reduza a limites muito inferiores em relação à quantificação feita em 1998 pela Lei Federal nº 9.648. Seria ínfimo o prazo de 05 (cinco) ou de 10 (dez) anos como limite máximo para se contabilizar a variação geral de preços do mercado para fins da atualização monetária prevista no artigo 120 da Lei nº 8.666, sob pena de decadência da referida competência revisional pelo Executivo Federal. A própria natureza e o objetivo buscado no exercício dessa atribuição evidenciam a pertinência de prazo decadencial superior neste caso.

Observe-se que, além da doutrina indicar o percentual de 240% para atualização dos valores desde 1998[25], tem-se manifestação do Ministério da Transparência e Controladoria Geral da União pela Nota Técnica nº 1081/2017/CGPLAG/DG/SF no sentido de que “O cálculo do Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA acumulado de junho de 1998 a maio de 2017 alcança uma variação de 230,16%, o que elevaria os limites acima para:

I – para obras e serviços de engenharia:

a) convite – até R$ 495.241,26;

b) tomada de preços – até R$ 4.952.412,60;

c) concorrência: acima de R$ 4.952.412,60;

II – para compras e serviços não referidos no inciso anterior:

a) convite – até R$264.128,67

b) tomada de preços – até R$ 2.146.040,00;

c) concorrência – acima de R$ 2.146.040,00.”

O Decreto Federal nº 9.412, editado já no mês de junho de 2018, adotou parâmetros bem inferiores, senão vejamos:

“I – para obras e serviços de engenharia:

a) na modalidade convite – até R$ 330.000,00 (trezentos e trinta mil reais);

b) na modalidade tomada de preços – até R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e

c) na modalidade concorrência – acima de R$ 3.300.000,00 (três milhões e trezentos mil reais); e

II – para compras e serviços não incluídos no inciso I:

a) na modalidade convite – até R$ 176.000,00 (cento e setenta e seis mil reais);

b) na modalidade tomada de preços – até R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais); e

c) na modalidade concorrência – acima de R$ 1.430.000,00 (um milhão, quatrocentos e trinta mil reais).”

Atentando para as especificidades das contratações públicas no país, bem como para a repercussão de tais limites em outras searas como as dispensas de licitação para contratações de pequeno valor, infere-se que o poder regulamentar federal foi exercido dentro do “limite superior a variação geral dos preços do mercado”, considerando-se o período vintenário em que a União se omitiu em concretizar o artigo 120 da Lei Federal nº 8.666. Fixou os novos valores em quantitativos inferiores ao IPCA dos últimos 20 (vinte) anos, o que evidencia razoável ponderação entre liberdade discricionária outorgada como teto pelo artigo 120 do Estatuto das Licitações e a realidade administrativa do país.

Em face também desses aspectos e da segurança jurídica incidente na espécie, não se vislumbra qualquer desproporção em admitir 20 (vinte) anos como o prazo deferido ao exercício da competência do artigo 120 da Lei nº 8.666, o que legitima a atualização ao fim desse lapso temporal, contabilizando-se a variação dos preços de mercado de todo o período como o limite superior da revisão possível. Sendo assim, considera-se tempestiva a revisão levada a efeito pelo Decreto nº 9.412/2018 que, reitere-se, fixou montantes inferiores ao IPCA do período vintenário quando da revisão dos limites que definem o cabimento das modalidades licitatórias.

4.2. Da discricionariedade na revisão prevista no artigo 120 da Lei Federal nº 8.666/93 e os efeitos da autovinculação administrativa.

Cumpre destacar aspecto relevante que nem sempre é aplicado uniformemente no Direito Administrativo pátrio. Entende-se que, uma vez exercida a discricionariedade administrativa pela autoridade competente e mensurado o percentual de revisão adequado no Decreto Federal nº 9.412/2018, não é lícito pretender, no futuro, incluir margem percentual de IPCA não contabilizada na atualização monetária de junho de 2018. Exemplificando: se para obras e serviços de engenharia, contabilizando os últimos 20 (vinte anos) de variação de preços, o teto máximo da modalidade de convite poderia ser para contratações estimadas “até R$ 495.241,26” em maio de 2017, o fato de o Decreto Federal nº 9.412/2018 ter fixado o limite superior em “até R$ 330.000,00” não autoriza que daqui a alguns meses seja editado outro decreto majorando esse limite em R$ 165.241,26 (R$ 495.241,26 – R$ 330.000,00 ) + o IPCA de maio de 2017 (data em que a CGU fez a mensuração na Nota Técnica nº 1081/2017/CGPLAG/DG/SF) até junho de 2018 (data do Decreto nº 9.412/2018).

Isso porque, uma vez exercida a discricionariedade administrativa em junho de 2018, exaure-se a competência para o órgão competente federal avaliar a conveniência e oportunidade e proferir a decisão administrativa (revisando os valores no Decreto Federal nº 9.412). A partir do citado regulamento, o Poder Público vincula-se ao juízo discricionário feito. A possibilidade de mutação nessa avaliação discricionária depende ou da demonstração de um vício capaz de contaminá-la de forma insanável (será necessário invalidar o ato regulamentar por ilegalidade ou inconstitucionalidade) ou de um fato superveniente que altere o juízo inicial (o que, s.m.j., consubstancia hipótese improvável neste caso).

A jurisprudência e a doutrina já pontuaram, em situações diversas, a vinculação da Administração Pública à avaliação discricionária levada a efeito em atos abstratos, senão vejamos:

O Pleno do STF, ao decidir a Repercussão Geral no RE nº 598.099-MS, fixou que se a Administração Pública estabelece em edital de concurso público (ato abstrato) um determinado número de cargos vagos, os candidatos aprovados dentro do número de vagas anunciado têm direito subjetivo à nomeação. Em outras palavras: a avaliação discricionária do Poder Público, ao mensurar sua necessidade de provimento de cargos vagos, não admite alteração casuística, imotivada ou arbitrária posterior, estando a Administração vinculada ao juízo de conveniência e oportunidade feito originariamente no edital. A alteração do referido juízo foi reconhecida em hipóteses excepcionais, enumeradas no r. acórdão.

Assim também vem se entendendo quanto aos atos administrativos concretos, como é o caso da revogação de atos discricionários. A posição majoritária condiciona o juízo de inconveniência/inoportunidade permissivo da revogação à existência de um fato superveniente ao ato discricionário originário capaz de justificar a mudança do juízo administrativo. Nesse sentido, tem-se julgados que condicionam a revogação à mudança na realidade concreta:

“1. A autoridade administrativa pode revogar licitação em andamento, em fase de abertura das propostas, por razões de interesse público decorrente de fato superveniente devidamente comprovado.

2. É salutar que o sistema de comunicações possa ser executado de modo que facilite a concorrência entre empresas do setor e possibilite meios de expansão do desenvolvimento da região onde vai ser utilizado.”^[26]

O doutrinador Sergio Ferraz pontua que a Administração não pode ser volúvel ou errática, em suas opiniões:

“A estabilidade da decisão administrativa é uma qualidade do agir administrativo, imposta pelos princípios constitucionais da boa fé, da moralidade, da presunção de legalidade e da legitimidade dos atos administrativos e da segurança jurídica. Daí defluem duas realidades que supomos inatacáveis:

a) a revogação é excepcional; a manutenção do ato administrativo é a regra;

b) em razão dessa excepcionalidade, é obrigatória, pena de invalidação, a motivação do ato revogador.”^[27]

De fato, há manifesta tendência de restringir o espaço de liberdade para a Administração modificar juízos discricionários exteriorizados em atos regulamentares, atos regulatórios ou em atos administrativos concretos. A demanda por segurança jurídica e a vinculação da Administração ao juízo discricionário explicitado fundamentam a chamada “autovinculação administrativa”.

Autores estrangeiros invocam o caráter preclusivo da discricionariedade administrativa exercida, inclusive normativamente. Nesse sentido, Pedro Muniz Lopes assevera: “Entende-se, consequentemente, que as normas autovinculatórias, mesmo quando tenham mera eficácia interna, são normas com vinculatividade plena e, excepto se estruturadas de outra forma, terão, quanto ao modelo regulativo, a natureza de regras inderrogáveis.” E ainda assevera: “Como acima se viu, a problemática das normas autovinculatórias reside no efeito redutivo da discricionariedade conferida pela lei e, correlativamente, na redução do material ponderatório”.[28]

Também a doutrina brasileira vem advertindo que a moderna dogmática administrativista é tranquila ao afirmar que, mesmo nos espaços de relativa liberdade de apreciação conferidos pelo legislador, a Administração ao exercê-la, não pode fazê-lo arbitrária, incoerente ou inequanimemente. Ao exercer os poderes conferidos por lei, autovincula-se: Teoria das Autolimitações Administrativas. Para evitar instabilidades e como instrumentos de tutela da eficiência e da higidez do próprio sistema administrativo, reconhece-se a importância dos princípios da coerência, da unidade e da coordenação administrativas, ao que se acresce a ideia de preclusão administrativa: “Em outras palavras, manifestada a posição da Administração Pública sobre determinado fato, esgota-se a possibilidade de praticar ato com ela desconforme, com o que atuaria incoerente e descordenamente e contra seus próprios atos e precedentes.” [29]

Ao tratar da autovinculação administrativa como hipótese importante de redução da discricionariedade, de modo a impedir atuações caprichosas de agentes públicos ou alterações repentinas no padrão decisório do Poder Público, o professor Paulo Modesto adverte que o objetivo não é petrificar os juízos normativos e concretos, de natureza discricionária, realizados pela Administração Pública. O que se requer é garantir a segurança jurídica e a boa-fé administrativa, sendo necessário, para amparar eventual mudança pretendida, justificativas legítimas:

“É evidente que a Administração não está impedida de modificar o seu comportamento ou o seu padrão decisório. Mas se assim entender, deve motivar a mudança de rota, justificar não apenas a decisão concreta, mas a própria alteração de critério decisório, afastando qualquer suspeita de atuação caprichosa ou contrária aos padrões éticos da boa-fé. Se houver fixado a compreensão em regulamento, deve antes revogá-lo, em face do princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.”[30]

Especificamente quanto a mutações em regulamentos administrativos o jurista baiano menciona a autovinculação unilateral abstrata como propósitos mais frequentes dos atos normativos emitidos no exercício da função administrativa para a) especificar e operacionalizar os comandos legais; b) disciplinar aspectos da lei que ensejam atuação administrativa discricionária, evitando disparidades na aplicação da regra legal; c) adequar o funcionamento e organização dos órgãos e entidades públicos a necessidades do momento, na hipótese dos regulamentos organizativos. Tais regulamentos possuem eficácia autovinculativa para seu editor, obrigando o órgão a respeitar as próprias prescrições gerais, além de constituírem normas dotadas de eficácia heterovinculante para os órgãos subalternos (hierarquia). Referidos atos secundários de natureza administrativa explicitam uma das intelecções comportadas pelas normas legais vigentes, habilitantes da atuação do Poder Público, mas não a única inteligência possível. “A seleção das alternativas de intelecção da norma legal pela Administração constitui uma relevante manifestação do poder de Estado, que não pode ser subestimada.” Tem-se aí ponderação discricionária, margem decisória apta a expressar mais uma manifestação de autovinculação[31], o que exige observância em situações como a ora em exame.

Conclui-se que, ao ponderar a variação geral dos preços do mercado nos últimos 20 (vinte) anos pelo IPCA, o Chefe do Executivo Federal editou o Decreto nº 9.412/2018 revendo os limites de cabimento das modalidades de licitação da Lei nº 8.666/93 e se vinculando, a partir de então, aos novos valores. Não se vislumbra qualquer vício apto a contaminar a juridicidade do regulamento, nem se cogita de situação futura que justifique a mudança do juízo discricionário levado a efeito quanto à atualização dos últimos 20 anos, a que se vincula o Estado brasileiro, nos seus diversos níveis federativos.

Remanesce, à obviedade, a possibilidade de revisão dos limites anualmente, a partir de 2019, considerando-se a variação geral dos preços do mercado, no período posterior a junho de 2018. Nesse mister, pode ser utilizado o IPCA, índice de inflação oficial que é medido pelo IBGE considerando gastos como alimentação e bebidas, artigos de residência, despesas pessoais, educação e habitação, comunicação saúde e cuidados pessoais, entre os dias 1º e 30 de cada mês, com o objetivo de refletir o custo de vida de famílias com renda mensal de um a quarenta salários mínimos. Não se exclui a possibilidade de contabilização de outro índice como, p. ex., o IGPM, que registra a inflação em todas as faixas de renda, a partir de matérias primas industriais, bens e serviços finais, tratando-se de índice usado na correção de tarifas públicas e também de aluguéis. A atualização monetária dos limites do artigo 23 da Lei nº 8.666/93 poderá se dar exatamente com fulcro no artigo 120 do referido Estatuto, mensurando-se anualmente a variação geral dos preços do mercado após 18 de junho de 2018 (data do Decreto Federal nº 9.412).

5. Dos dispositivos da Lei Federal nº 8.666 afetados pela revisão de valores realizada pelo Decreto Federal nº 9.412/2018

Em artigo sobre a revisão feita pelo Decreto Federal nº 9.412/2018, Marcus Vinícius Reis de Alcântara, esclarece que os novos “valores, que limitam as modalidades de licitação, servem como parâmetro para vários outros dispositivos na própria Lei.  Assim, a alteração desencadeia modificações em diversos pontos” que assim enumera:

“- Art. 5º, § 3º – Prazo para pagamento de valores que não ultrapassem o limite da dispensa do Art. 24, II;
– Art. 6º, V – Definição de objetos de grande vulto;
– Art. 15, § 8^o – Criação de comissão de recebimento de material;
– Art. 17, I – Alienação de imóveis lindeiros;
– Art. 17, § 6º – Alienação de bens móveis
– Art. 23, § 8^o – Limites das modalidades licitatórias para consórcios públicos;
– Art. 24, I, II, XVIII e XXI – Dispensas de licitação;
– Art. 32, § 7^o – Dispensa de documentação para a contratação de produto para pesquisa e desenvolvimento;
– Art. 39 – Limite para convocação de audiência pública;
– Art. 60 – Suprimento de fundos;
– Art. 62 – Limite para formalização dos contratos;
– Art. 74, III – Dispensa de recebimento provisório.

Só no Art. 24, que trata das dispensas de licitação, quatro incisos tiveram seus limites alterados.  No total, a alteração dos valores que limitam as modalidades de licitação trouxe, pelo menos, 14 outras alterações.

Se considerarmos que outras normas utilizam os mesmos valores como parâmetros para o exercício de mecanismos de controle, a exemplo da Resolução Nº 70 do Conselho Superior da Justiça do Trabalho – CSJT, teremos uma infinidade de alterações decorrentes da mudança de valores.”[32]

Dentre as alterações indicadas, destaca-se, por sua importância na realidade contratual administrativa, a repercussão nos valores que permitem a dispensa de licitação pelo pequeno valor estimado da contratação:

O artigo 24, I da Lei Federal nº 8.666 fixa que é dispensável a licitação para obra e serviços de engenharia de valor correspondente até 10% do limite máximo que admite a modalidade de convite (de R$ 150.000,00 nos termos do artigo 23, I, ‘a’ da Lei 8.666, com a redação da Lei nº 9.648, o Decreto Federal nº 9.412 majorou para R$ 330.000,00). Sendo assim, a regra geral para dispensa de licitação por pequeno valor, na hipótese de serviços de engenharia e obras, passou admitir que objetos estimados em até R$ 33.000,00 (trinta e três mil reais) sejam contratados diretamente, observado o procedimento consagrado no artigo 26 do Estatuto Federal.

Em relação a serviços que não sejam de engenharia e compras, a Lei Federal nº 8.666 determinou no artigo 24, II o mesmo percentual de 10% do limite máximo que admite a modalidade de convite nessas hipóteses (de R$ 80.000,00 nos termos do artigo 23, II, ‘a’ da Lei Federal nº 8.666, com a redação dada pela Lei nº 9.648, o Decreto Federal nº 9.412 majorou para R$ 176.000,00). Destarte, a regra geral para dispensa de licitação por pequeno valor, no caso de compras e serviços que não sejam de engenharia, é que objetos com valor estimado até R$ 17.600,00 (dezessete mil e seiscentos reais) sejam contratados diretamente, também com observância do procedimento fixado na lei.

Foi o parágrafo único do artigo 24 da Lei Federal nº 8.666, com a redação dada pela Lei nº 11.107/05, que fixou a majoração dos percentuais de 10% para 20% “para compras, obras e serviços contratados por consórcios públicos, (…) e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências Executivas”. Consequentemente se um consórcio público ou Agência Executiva contratar obra ou serviço de engenharia de até R$ 66.000,00 (sessenta e seis mil reais), poderá realizar contratação direta. No caso de buscarem adquirir bens mediante compra ou contratar fornecimento de serviços que não sejam de engenharia, o limite máximo para contratação direta é de R$ 35.200,00 (trinta e cinco mil e duzentos reais). Não se inserem mais no referido dispositivo as sociedades de economia mista e empresas públicas que, desde a edição da Lei Federal nº 13.303/2016, não mais se submetem à Lei nº 8.666. Referidas estatais devem cumprir os limites do artigo 29, I e II da Lei nº 13.303/2016: até R$ 100.000,00 para obras e serviços de engenharia e até R$ 50.000,00 para serviços e compras.

5. Conclusão

O Decreto Federal nº 9.412/2018 promoveu a revisão dos valores que definem o cabimento das modalidades básicas de licitação da Lei Federal nº 8.666 (concorrência, tomada de preços e convite) pelo critério quantitativo, no exercício do poder regulamentar das normas gerais de competência da União (artigo 22, XXVII da Constituição da República). Trata-se de novos tetos que obrigam todos os níveis federativos, não havendo inconstitucionalidade na deslegalização levada a efeito pelo artigo 120 da Lei Federal nº 8.666/93. É legítimo aos Estados, Municípios e DF exercerem competência regulamentar ou regulatória desde que observem os limites máximos federais estabelecidos no Decreto Federal nº 9.412/2018 e desde que motivem o estabelecimento de montantes inferiores com base em eventuais peculiaridades regionais ou locais.

Não se vislumbra qualquer vício no fato de o Decreto Federal nº 9.412/2018 ter realizado a atualização dos valores considerando-se o período de 20 (vinte) anos em que não foi promovida a revisão anual, segundo variação geral dos preços do mercado, mormente se adotado em junho de 2018 montante inferior ao total IPCA correspondente ao período vintenário. Feita a avaliação discricionária e fixados os novos limites das modalidades licitatórias, o Poder Público vincula-se ao juízo realizado pelo Decreto nº 9.412, de 18.06.2018, sendo legítimo, a partir de 2019, promover nova atualização monetária por um dos índices oficiais de inflação, contabilizando-se o período posterior à edição do decreto federal.

Cumpre atentar, por fim, à repercussão da atualização realizada pelo Decreto Federal nº 9.412/2018 em outros dispositivos da Lei Federal nº 8.666 que se vinculam às regras dos incisos I e II do artigo 23 do Estatuto Licitatório, destacando-se as hipóteses de dispensa de licitação nos casos de contratação de pequeno valor (artigo 24, I e II da Lei nº 8.666).

[1] SCHWIND, Rafael Wallbach. Considerações acerca da nova lei de licitações e contratos administrativos de serviços de publicidade (Lei nº 12.232/2010). Fórum de Contratação e Gestão Pública. Belo Horizonte, ano 9, n. 106, outubro de 2010, p. 32

[2] HONÓRIO, Cláudia. Inversão de fases da licitação por lei municipal. Boletim de Licitações e Contratos. São Paulo: NDJ, ano XXIII, nº 7, julho 2010, p. 662

[3] NIEBUHR, Joel de Menezes. Dispensa e Inexigibilidade de Licitação Pública. São Paulo: Dialética, 2003, p. 49-50

[4] FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Da competência para legislar sobre licitações e contratos e o poder regulamentar conferido pela Lei Federal de Licitações e Contratos. Fórum de Contratação e Gestão Pública, Belo Horizonte, Fórum, a. 7, n. 74, p. 39-40, fev. 2008

[5] Processo nº 008.386/2005-9, Acórdão nº 2.837/2008, rel. Min. Raimundo Carreiro, Pleno do TCU, DOU de 09.12.2008

[6] in HONÓRIO, Cláudia. Inversão de fases da licitação por lei municipal. Boletim de Licitações e Contratos. São Paulo: NDJ, ano XXIII, nº 7, julho 2010, p. 661-662

[7] ROMS nº 5.532-PR, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, 2ª Turma do STJ, DJU de 23.04.01, p. 123

[8] Acórdão nº 4.034/2009, Processo nº 031.017/2007-0, rel. Min. Marcos Bemquerer Costa, 1ª Câmara do TCU

[9] ALCANTARA, Marcus Vinícius Reis de. Valores da Lei de Licitações e Contratos. Decreto trouxe 14 alterações na Le 8.666/93. Disponível em https://sollicita.com.br/Noticia/?p_idNoticia=13690. Acesso em 22.06.2018.

[10] FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 76.

[11] VALIM, Rafael. O princípio da segurança jurídica no direito administrativo brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2010, p. 68.

[12] SILVA, Clarissa Sampaio. Limites à invalidação dos atos administrativos. São Paulo: Max Limonad, 2001, p. 86.

[13] OTERO, Paulo. Legalidade e administração pública. o sentido da vinculação administrativa à juridicidade. Coimbra: Almedina, 2007, reimpressão da ed. 2003, p. 1069.

[14] FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais, op. cit., p. 95.

[15] SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Problemas decorrentes da ausência de atualização dos limites de dispensa previstos no art. 24, I e II da Lei 8666/93. Disponível em http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/rodrigo-valgas-dos-santos/problemas-decorrentes-da-ausencia-de-atualizacao-dos-limites-de-dispensa-previstos-no-art-24-I-e-II-da-lei-8666-93. Acesso em 22.06.2018..

[16] AMARAL, Francisco. Direito Civil. Introdução. 5ª ed. RJ/SP: Renovar, 2003, p. 579.

[17] Revista de Direito Administrativo, v. 237, p. 291-292.

[18] FARIAS, Cristiano Chaves. ROSENVALD, Nelson. Direito Civil – Teoria Geral, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2006, p. 522.

[19] Apelação Cível nº 3407494, Acórdão nº 75650, rel. Des. Getúlio M. Oliveira, TJDF, DOU de 05.04.2005, p. 4.196.

Nesse sentido, tem-se julgados do TCU do Pleno (Acórdãos 71/00 e 248/00), da 1ª Câmara (Acórdãos nº 1727/2003, 1905/03, 904/03 e 2.584/03), bem como da 2ª Câmara (Acórdãos nº 8/97, 11/98 e 05/03).

[20] Agravo Regimental no REsp nº 1.109.941-PR, rel. Min. Leopoldo de Arruda Rapouso, 5ª Turma do STJ, DJe de 11.05.2015, Embargos Declaratórios no Ag. Regimental no REsp nº 1.311.448-SP, rel. Min. Humberto Martins, 2ª Turma do STJ, DJe de 10.06.2013 e Agravo Regimental no Agravo Regimental no Agravo no REsp nº188.172-RS, rel. Min. Mauro Campbell Marques, 2ª Turma do STJ, DJe de 12.09.2012.

[21] STOCO, Rui. Revisão dos atos administrativos após o decurso do prazo de cinco anos (a questão da preclusão temporal), Revista dos Tribunais, a. 98, v. 886, p. 46-47.

[22] REsp nº 406.545-SP, rel. Min. Luiz Fux, 1ª Turma do STJ, RSTJ, v.169, p. 214.

[23] PELEGRINI, Marcia. A prescrição da pretensão ressarcitória do Estado. Belo Horizonte: Fórum Administrativo: Direito Público, v. 10,, p.18.

[24]Quando se fala em “revisão”, trata-se de reposição do valor da moeda cuja corrosão se tenha comprovado em determinado período. Aqui não se trata de aumento, mas tão somente de manter aquilo que inicialmente, com outros padrões monetários, foi fixado. Revisão é, portanto, mera reposição do poder aquisitivo da moeda, sem que se busque ganho real. Qualquer dos índices oficiais de mensuração da inflação deve ser adotado pelo Poder que tomar a iniciativa de atualizar determinado valor a título de revisão. À obviedade, em se tratando de revisão, não há a menor necessidade de previsão orçamentária, nem na LDO, nem na LOA, mesmo nos casos em que a atualização monetária, por si só, implique gastos públicos (o que sequer corresponde à hipótese em exame).

[25] SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Problemas decorrentes da ausência de atualização dos limites de dispensa previstos no art. 24, I e II da Lei 8666/93. Disponível em http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/rodrigo-valgas-dos-santos/problemas-decorrentes-da-ausencia-de-atualizacao-dos-limites-de-dispensa-previstos-no-art-24-I-e-II-da-lei-8666-93. Acesso em 22.06.2018..

^[26] MS n° 7.910-DF, rel. Min. José Delgado, 1a Seção do STJ, julgado em 18.12.2000, RSTJ, v. 148, p. 62. E ainda: “ADMINISTRATIVO – AUTORIZAÇÃO – BANCA DE JORNAIS – REVOGAÇÃO – INEXISTÊNCIA DE MOTIVO – IMPOSSIBILIDADE – ANULAÇÃO. A autorização conferida para exploração de banca de jornais e revistas só pode ser cancelada se houver motivo superveniente que justifique tal ato. Existindo mais de uma banca no mesmo local, a revogação operada a apenas uma delas fere o princípio da igualdade. Trata-se de ato arbitrário, é cabível sua anulação pelo Poder Judiciário.” (ROMS n° 9.437-RJ, rel. Min. Garcia Vieira, 1a Turma do STJ, julgado em 20.05.1999, RSTJ, v. 126, p. 60) No mesmo sentido: MS n° 8.844-DF, rel. Min. Franciulli Neto, 1a Seção do STJ, DJU de 04.08.2003, p. 211.

^[27] FERRAZ, Sérgio. Extinção dos atos administrativos: algumas reflexões. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Renovar, n. 231, p. 54, jan./mar. 2003.

[28] LOPES, Pedro Muniz. Princípio da boa fé e decisão administrativa. Lisboa: Almedina, 2011, p. 360; 367-368.

[29] ARAGÃO, Alexandre Santos de. Teoria das autolimitações administrativas: atos próprios, confiança legítima e contradição entre órgãos administrativos. Revista de Direito do Estado, ano 1, n. 4, out./dez. de 2006, p. 232; 240-241 e 244.

[30] MODESTO, Paulo. Legalidade e autovinculação da Administração Pública: pressupostos conceituais do contrato de autonomia no anteprojeto da nova lei de organização administrativa in MODESTO, Paulo (Coord.). Nova Organização Administrativa Brasileira. 2ª ed. Belo Horizonte: Fórum, 2010, p. 134.

[31] MODESTO, Paulo. Legalidade e autovinculação da Administração Pública: pressupostos conceituais do contrato de autonomia no anteprojeto da nova lei de organização administrativa in MODESTO, Paulo (Coord.). Nova Organização Administrativa Brasileira, op. cit., p. 141-142.

[32] ALCANTARA, Marcus Vinícius Reis de. Valores da Lei de Licitações e Contratos. Decreto trouxe 14 alterações na Le 8.666/93. Disponível em https://sollicita.com.br/Noticia/?p_idNoticia=13690. Acesso em 22.06.2018.