Abono de permanência: repercussão jurídica da sua natureza remuneratória

Tempo de leitura: 34 minutos

1. O conceito de abono de permanência e sua previsão constitucional

O instituto do abono de permanência é atualmente previsto no texto da CR com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 41 que buscou incentivar o servidor que tenha cumprido os requisitos para aposentadoria voluntária a permanecer em atividade no serviço público: “Art. 40. (…) § 19º O servidor de que trata este artigo que tenha completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no § 1º, III, a, e que opte por permanecer em atividade fará jus a um abono de permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária até completar as exigências para aposentadoria compulsória contidas no § 1º, II.”

Sobre a instituição de um benefício que corresponde ao valor da contribuição previdenciária, certo é que o mesmo beneficia o servidor que, podendo se aposentar, opta por continuar no exercício das suas funções. A esse respeito, a doutrina esclarece:

“A Emenda Constitucional nº 20/98 concedeu isenção da contribuição previdenciária para os servidores que haviam ingressado no serviço público antes de 16/12/1998 e que, apesar de já terem completado os requisitos para a aposentadoria, resolvesse continuar na ativa. (…)

A Emenda Constitucional nº 41/2003 criou um abono-permanência equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, para todos os servidores que, completando tempo para a aposentadoria, optem por permanecer em atividade, tenham eles ingressado antes (art. 2º, § 5º e art. 3º, § 1º) ou depois da sua edição (art. 1º, dando nova redação ao art. 40, § 9º, CF).

O abono permanência será sempre equivalente ao valor da sua contribuição previdenciária, e será concedido até que o servidor atinja o limite de idade para a aposentadoria compulsória (70 anos).”[1]

Destarte, se na EC 20/98 o abono de permanência significava isenção de contribuição previdenciária, a EC 41/03 o consagrou como parcela devida pelo Poder Público no montante equivalente ao valor da contribuição previdenciária do servidor. Pode-se afirmar que a partir do momento em que o servidor completar os requisitos para a aposentadoria voluntária, se escolhe manter-se em atividade e demonstra tempo mínimo de contribuição, a regra do artigo 40, § 19º da CR evidencia a licitude do pagamento, pelo Estado, do chamado “abono-permanência”, sendo legítimo o pedido apresentado pelo servidor nesse sentido. O termo final, conforme a EC 41/03, é a ocorrência dos pressupostos da aposentadoria compulsória e não a aposentadoria voluntária integral como anteriormente previsto na EC 20/98.

Nessa porfia é a lição do Procurador do Estado Marcelo Barroso Lima Brito de Campos: “A Emenda Constitucional n. 41/03 manteve, com algumas alterações, o abono de permanência conforme previsão em três dispositivos: um, no art. 40, § 19º; outro, no art. 2º. § 5º e outro, no art. 3º, § 1º.

Nas três hipóteses não se trata mais de isenção, porquanto o abono de permanência ficou caracterizado por ser equivalente ao valor da contribuição previdenciária do servidor. Foram previstas três hipóteses porque coexistem três regras diferentes, conforme já explicitado.

Em todos os casos, o limite de concessão do abono passou a ser o implemento da aposentadoria compulsória, e não mais a aposentadoria voluntária integral a que se referia a Emenda Constitucional n. 20/98.

Na hipótese prevista no art. 40, § 19º, da Constituição de 1988, o abono de permanência e devido ao servidor que, a despeito de ter completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput, permanece em atividade. O abono é devido até que se completem os requisitos para a aposentadoria compulsória com base nas regras propostas no art. 40, § 1º, II, da Constituição de 1988, na redação alterada pela Emenda Constitucional n. 20/98.

Noutra hipótese prevista na Emenda Constitucional n. 41/03, art. 2º, § 5º, o tratamento é o mesmo, pois o abono é devido ao servidor que, a despeito de ter completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput do art. 2º, permanece em atividade, fazendo jus a esse abono até que se completem os requisitos para a aposentadoria compulsória com base nas regras propostas no art. 40, § 1º, II, da Constituição de 1988, na redação alterada pela Emenda Constitucional n. 20/98.

Na terceira hipótese, disciplinada na Emenda Constitucional n. 41/03, art. 3º, § 1º, exigiu-se, para todos os servidores que podem enquadrar-se nessa hipótese, o mínimo de 25 anos de contribuição, se mulher, ou 30, se homem, sendo devido ao servidor que, a despeito de ter completado as exigências para aposentadoria voluntária estabelecidas no caput do art. 3º, permanecer em atividade deverá ser concedido até que se completem os requisitos para a aposentadoria compulsória com base nas regras propostas no art. 40, § 1º, II, da Constituição de 1988, na redação alterada pela Emenda Constitucional n. 20/98.”[2]

O que se busca com o abono de permanência é manter no exercício das funções um servidor que já adquiriu direito à inatividade remunerada. Evita-se, assim, que o Estado tenha de arcar com o pagamento dos proventos de quem se aposenta e, mais, a remuneração de um novo servidor que deverá ser investido no cargo cujas atribuições são necessárias à sociedade e, portanto, não podem deixar de ser exercidas. Para incentivar o servidor a se manter em atividade no exercício das suas funções, viabilizando o ganho pretendido pelo Estado, foi instituído o abono com o objetivo de neutralizar a incidência da contribuição previdenciária na remuneração ou no subsídio. Isso porque o servidor que permanecer na ativa, já podendo se aposentar, receberá uma vantagem que corresponderá ao valor cobrado a título de contribuição previdenciária. São claros, pois, o ganho econômico que lhe é assegurado e a expectativa de que esse benefício seja suficiente para o induzir a permanecer trabalhando na estrutura pública, com evidente ganho qualitativo de preservação de experiência nos quadros de pessoal do Estado.

2. Natureza Jurídica

A discussão que se trava em relação a essa parcela funda-se, primordialmente, sobre a sua natureza jurídica. É certo que o texto constitucional não determinou, de forma expressa, se a vantagem em comento tem por objetivo remunerar os servidores que, alcançando requisitos para aposentadoria, continuam o trabalho público ou se se trata de verba de caráter indenizatório. A esse propósito, Bruno Sá Freire Martins assevera:

“Verbas de caráter indenizatório são aquelas previstas em lei e que se destinam a indenizar o servidor por gastos em razão da função. Já os adicionais de caráter remuneratório são, segundo a lição do professor Hely Lopes Meirelles acréscimos ao vencimento do servidor, concedido a título definitivo ou transitório, pela decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis), ou pelo desempenho de funções especiais (ex facto officii), ou em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem), ou, finalmente, em razão de condições pessoais do servidor (propter personam).

O abono foi criado como forma de incentivo a permanência do servidor em atividade, visando neutralizar a contribuição previdenciária da remuneração do servidor. Sua concessão decorre de condições pessoais do servidor (propter personam) a serem aferidas individualmente.

Impossível seria, então, reconhecer ser este possuidor de natureza indenizatória já que não se destina a ressarcir o servidor por gastos realizados em razão de sua função, funcionando sim como um adicional incentivador a permanência em atividade do funcionário em razão de suas condições pessoais.

(…) Assim, concluímos pelo reconhecimento da natureza remuneratória da parcela atinente ao abono de permanência, vez que o mesmo se caracteriza como acréscimo remuneratório para o servidor por ter alcançado todos os requisitos para se aposentar e optar por permanecer em atividade, caracterizados como condições personalíssimas e não como ressarcimento de gastos realizados em razão do exercício de determinada atividade laboral.” [3]

Coaduna-se com o entendimento de que não há como entender o abono de permanência como indenização pecuniária. Afinal, está-se diante de uma verba devida de forma positiva, como retribuição pela continuidade do exercício das atribuições públicas em dadas condições. Em outras palavras, remunera-se o servidor para compensar o seu esforço em permanecer em atividade depois de preencher requisitos para aposentadoria, com comprovação do tempo de recolhimento. Essa parcela, que se acresce ao subsídio ou demais vantagens e vencimento a que faz jus o servidor, tem por finalidade remunerá-lo pela continuidade no exercício das suas funções. À obviedade, não se tem gastos a serem ressarcidos, nem prejuízos a serem indenizados. Trata-se de um acréscimo remuneratório ao patrimônio do servidor pago pelo trabalho exercido em favor do Estado nas condições fixadas na Constituição (v.g., art. 40, § 19º da CR).

Destarte, malgrado não se desconheçam posições em sentido contrário que proclamam a natureza compensatória ou indenizatória do abono de permanência, entende-se que essa verba tem natureza jurídica remuneratória. Isso porque o seu pagamento é uma contrapartida pelo trabalho realizado pelo servidor público que adiou o gozo da inatividade remunerada e continuou a exercer suas atribuições públicas, embora já completos os requisitos necessários à sua aposentadoria. A vantagem foi prevista para ser concedida, indistintamente, aos servidores que a requeiram mediante o cumprimento dos requisitos constitucionais, dependendo da continuidade laboral em favor do Poder Público. Não se pode negar o fato de que essa parcela representa remuneração adicional de incentivo à permanência em atividade, ausente fundamento suficiente para excluir tal natureza remuneratória, mormente se se considerar que é resultado da livre manifestação de vontade do servidor ao optar adiar o seu descanso remunerado.

3. Jurisprudência do STF, do STJ e dos Tribunais

O STF em mais de uma oportunidade decidiu que definir natureza jurídica de parcela paga a servidor não é tarefa da Corte Constitucional, por se tratar de ofensa indireta à CR (Ag. Regimental no RE com Agravo nº 691.857-DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 1ª Turma do STF, DJe de 18.09.2012; Ag. Regimental no RE com Agravo nº 662.017-RN, rel. Min. Dias Toffoli, 1ª Turma do STF, DJe de 02.08.2012; Ag. Regimental no RE com Agravo nº 646.358-DF, rel. Min. Ricardo Lewandowski, 2ª Turma do STF, DJe de 14.05.2012). Confira-se decisão proferida em 2018:

“Agravo regimental no recurso extraordinário. Servidor público. Abono de permanência. Natureza indenizatória da verba. Discussão de índole infraconstitucional. Precedentes. 1. A discussão relativa à natureza de verbas percebidas por servidores públicos para fins de incidência do teto remuneratório não prescinde da análise da legislação infraconstitucional pertinente, o que não se mostra cabível em sede de recurso extraordinário. 2. Agravo regimental não provido. 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de mandado de segurança (art. 25 da Lei 12.016/09).”[4] Seguido a decisão da Corte Suprema, tem-se, ainda, julgado do STJ.[5]

Embora a jurisprudência reiteradamente defina que controvérsia sobre caráter indenizatório, ou não, do abono de permanência é de índole infraconstitucional, o que implicaria ofensa reflexa à Constituição, o STF já fixou, em sede de Repercussão Geral, que “É legítimo o pagamento do abono de permanência previsto no art. 40, § 19, da Constituição Federal ao servidor público que opte por permanecer em atividade após o preenchimento dos requisitos para a concessão da aposentadoria voluntária especial (art. 40, § 4º, da Carta Magna).”[6] Outrossim, o Ministro Gilmar Mendes já concedeu efeito suspensivo de decisão do TJRJ que entendera ser indenizatória o abono de permanência pago a defensores público estaduais, inclusive o excluindo do teto remuneratório: “O ministro observou que, da leitura da lei estadual que instituiu o benefício, não se infere de forma clara e evidente que o benefício de permanência em atividade ostente natureza indenizatória e que não sofra, portanto, incidência do teto constitucional, da contribuição previdenciária e do IRRF. Além disso, o fato de a lei dispor que o “Benefício de Permanência em Atividade” será incorporado aos proventos no momento da aposentadoria e permitir os atos necessários para a revisão dos proventos daqueles que já estavam aposentados na data de sua entrada em vigor constitui, em sua opinião, fortes indícios de que a referida vantagem não seria de natureza indenizatória. Ele lembra também que a tramita no STF a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 3725, que questiona o benefício de permanência conferido aos procuradores do Estado do Rio de Janeiro.”[7]

O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, fixou entendimento de que o abono de permanência possui natureza remuneratória e não indenizatória, inclusive para fins de cobrança de imposto de renda:

“AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. ABONO DE PERMANÊNCIA. NATUREZA REMUNERATÓRIA. INCIDÊNCIA DO IMPOSTO DE RENDA. – Esta Corte superior firmou o entendimento de que a permanência no serviço é opção do servidor e de que o valor percebido pelo trabalho despendido tem natureza remuneratória, sobre o qual, portanto, incide o imposto de renda. Agravo regimental improvido.”[8]

Em acórdãos recentes sobre a matéria, o STJ proclamou a natureza remuneratória com inclusão na base de cálculo de indenização pelo não gozo de férias prêmio[9], reiterando tratar-se de vantagem de caráter permanente:

“O abono de permanência insere-se no conceito de remuneração do cargo  efetivo  e  é  uma  vantagem  de  caráter  permanente, que se incorpora  ao patrimônio jurídico do servidor de forma irreversível, vindo a cessar somente com o implemento da aposentadoria.”[10]

“7.  O  abono  de  permanência trata-se apenas de incentivo à escolha pela  continuidade  no  trabalho  em  lugar  do ócio remunerado. Com efeito,  é facultado ao servidor continuar na ativa quando já houver completado  as  exigências  para a aposentadoria voluntária”.[11]

Também o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais determina a natureza remuneratória do abono de permanência:

“Na esteira do entendimento do colendo STJ, que deu provimento ao Recurso Especial nº 1.192.556/PE, sob o regime do recurso repetitivo (art. 543-C do CPC e Res. nº8/2008-STJ), o ‘Abono Permanência’ possui natureza jurídica remuneratória, e sujeita-se a incidência do Imposto de Renda, mormente porque ‘não há lei que autorize considerar o abono de permanência como rendimento isento’. – Afigura-se legítima, a partir da entrada em vigor da Emenda Constitucional n. 41/03, a inclusão de vantagens de qualquer natureza no cômputo da remuneração para fins de cálculo de teto remuneratório.”[12]

4. Submissão dos valores pagos a título do abono de permanência ao teto remuneratório (artigo 37, XI da CR)

Observe ser amplo o entendimento a propósito da natureza remuneratória do abono, sendo certo que a previsão constitucional de incentivo à permanência não figura como exceção à regra constitucional do teto remuneratório. Ao contrário, a Constituição evidenciou desde a sua origem preocupação em excluir exceções desarrazoadas ao limite máximo perceptível pelo servidor público, não figurando no artigo 37, XI, nem mesmo no artigo 17 do ADCT qualquer menção ao abono de permanência como hipótese não sujeita à regra geral do teto. Consequentemente, não se pode pretender que a referida verba sirva para afastar o limite consagrado no artigo 37, XI da CR, com a devida vênia dos entendimentos em sentido contrário.

Especificamente em relação ao abono de permanência integrar o cálculo do teto remuneratório, o Superior Tribunal de Justiça assentou, de modo expresso: “ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. TETO REMUNERATÓRIO. VANTAGEM PESSOAL. ABONO DE PERMANÊNCIA.

1. O STF declarou a constitucionalidade do art. 37, XI, da CF/88, por ocasião do julgamento do Mandado de Segurança 24.875/DF.Decidiu-se que a suposta redução dos vencimentos não pode ser afastada com base em pretenso direito adquirido ou sob a alegação de existência de ato jurídico perfeito, tendo em vista que tais garantias individuais não se sobrepõem à supremacia constitucional.2. As vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza passaram a integrar o montante da remuneração para o cálculo do teto remuneratório. Agravo regimental improvido.”[13]

Na mesma porfia, o TJMG vem decidindo:

“Considerando que a gratificação de exercício continuado, tal como o abono permanência, possui caráter remuneratório, deve ser reconhecida a legalidade do cômputo da benesse para fins de adequação da remuneração do servidor ao teto constitucional, razão pela qual a manutenção da decisão agravada é medida que se impõe.”[14]

5. Irrelevância de eventuais interpretações minoritárias e sem amparo constitucional

Não raras vezes invocam-se interpretações a propósito da natureza de verbas remuneratórias e sua não inclusão no teto remuneratório, considerando-se entendimentos administrativos levados a efeito pelo Judiciário e Ministério Público. Em relação ao abono permanência, incumbe realizar algumas ponderações. Em primeiro plano, é mister assentar que o artigo 2º da Constituição da República estatui que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Resulta do dispositivo constitucional o predicado da independência reconhecido ao Judiciário no exercício da sua função típica com alto grau de autonomia orgânica, administrativa e financeira. Assim, nenhuma subordinação direta, absoluta e apriorística há do Poder Judiciário no tocante à hermenêutica constitucional das normas que regem atividade administrativa, mesmo quando a interpretação levada a efeito pelo Executivo seja técnica e juridicamente fundamentada em jurisprudência atualizada dos próprios Tribunais Superiores e doutrina abalizada.

É certa a importância atribuída pela Constituição da República às normas da separação dos Poderes, em conformidade, aliás, com nossa tradição republicana. À obviedade, há previsão clara de mecanismos predispostos ao controle mútuo entre os Poderes e, até, ao desempenho anômalo, por um deles, de função típica de outro. Basta mencionar o veto (art. 66, § 1º, e 84, V), o impeachment (arts. 52, 85 e 86), o controle de constitucionalidade das leis (arts. 102, I, “a”, e 103), as medidas provisórias (art. 62), as leis delegadas (art. 68), o poder conferido ao Legislativo de sustar atos normativos do Executivo (art. 49, V), bem como de lhe fiscalizar e controlar os atos (art. 49, X), o controle das contas públicas pelo Congresso Nacional e pelo Tribunal de Contas (arts. 70, 71 c/c 49, inc. IX), o Conselho da República (art. 89), o poder do Presidente da República de conceder indulto e comutar penas (art. 84, inc. XII), dentre outros.  No que concerne à vida orgânica do Judiciário, merece atenção especial a competência do Executivo para nomear parte dos membros do Poder, como se dá com integrantes da Justiça Eleitoral (arts. 119, II, e 120, III), dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais estaduais e do Distrito Federal, por via do chamado quinto constitucional (art. 94), e dos próprios Ministros do STF, cuja investidura depende ainda de aprovação do Senado (art. 101, § único). Todos esses exemplos evidenciam que o princípio da separação não significa que a distribuição primária das funções típicas e a independência formal dos Poderes excluam regras doutro teor, como as que veiculam o controle de juridicidade dos comportamentos de natureza administrativa.

Assim, não caracteriza usurpação de funções, nem comprometimento da autonomia do Poder, sujeitá-lo às regras que fixam mecanismos de controle de juridicidade dos atos administrativos quando praticados por quaisquer dos três Poderes, inclusive o Judiciário. De fato, a estrutura fixada na Constituição sobre a harmonia e independência dos poderes, reforçada pela Emenda Constitucional n. 45, incorporou o controle da atuação administrativa e financeira do Judiciário e do cumprimento dos deveres, inclusive no exercício da atividade administrativa. Nenhum impedimento há, por conseguinte, em promover o controle de constitucionalidade e legalidade, concentrado e/ou difuso, de atos normativos e concretos relativos ao abono de permanência que se afastem da vinculação constitucional dessa figura e do conceito de teto remuneratório.

No tocante ao Ministério Público, parte da doutrina os classifica como órgão independente, porquanto sua existência é prevista originariamente na Constituição da República, sem previsão de subordinação hierárquica ou funcional, mas apenas sujeição aos controles constitucionais e de legalidade pertinentes às atribuições exercidas por seus membros e competências realizadas por seus servidores. Aqui, vale igualmente a advertência no sentido de que independência administrativa não é característica excludente dos mecanismos de controle de juridicidade consagrados no ordenamento. É clara a revisibilidade de eventual ilegalidade por meio da autotutela e, ainda, controle judicial instrumentalizado por diversos mecanismos de controle, seja de constitucionalidade, seja de legalidade, mormente em se considerando o artigo 5º, XXXV da CR.

Até mesmo diante dos controles repressivos cabíveis na espécie, não se pode pretender estender a toda a Administração Pública, nas três esferas da federação, uma interpretação equivocada levada a efeito pelo Poder Judiciário e pelo Ministério Público para vinculação administrativa das respectivas estruturas. Isso porque ilegalidade atrai o dever imediato e restauração da juridicidade, sendo teratológico buscar, ao contrário, ampliar a seara de incidência da hermenêutica desconforme constitucional e infra-constitucionalmente. Afinal, ilícito requer controle repressivo e não pretensões no sentido de ampliar as realidades em que se produzem consequências ofensivas ao ordenamento jurídico. Em outras palavras, a independência dos Poderes ou de determinados órgãos consagrada na Constituição  não exclui a possibilidade de controle, nem pode servir para recusar a incidência adequada de dispositivos constitucionais e legais, sendo necessário o controle externo e interno das respectivas atividades.

Sendo assim, não serve como amparo à exclusão do abono de permanência ao teto remuneratório interpretação levada a efeito sem base constitucional, inclusive não servindo de fundamento a ideia de isonomia. Aliás, incumbe observar que a Emenda Constitucional 19 excluiu do art. 39, § 1º a regra que assegurava isonomia de vencimentos para cargos de atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou entre servidores dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.  Com efeito, o referido art. 39, § 1º passou a dispor que a fixação dos padrões de vencimento e das demais parcelas integrantes da remuneração devem observar a natureza, o grau de responsabilidade e a complexidade dos cargos componentes de cada carreira, bem como os requisitos para a investidura e as peculiaridades próprias dos cargos e das funções.

Na verdade, mesmo antes da EC 19/98, o STF já havia assentado a impossibilidade do princípio da isonomia, em abstrato, servir como base para ampliar remunerações de servidores, com repercussões extensivas em realidades concretas. A Corte Suprema já havia afirmado a inadmissibilidade de vinculação entre carreira de Delegado de Polícia e membro do Ministério Público[15], bem como declarado a inconstitucionalidade de norma da Constituição baiana que previa isonomia de vencimentos entre Procuradores autárquicos e fundacionais e servidores estaduais, bacharéis em direito, que ali exercessem atribuições de natureza jurídica, na data da promulgação da CEBA, com os Procuradores do Estado; e esses em relação aos membros do MP[16]. O entendimento predominante é o de que a isonomia, por si só, não é fundamento suficiente para ampliar a incidência de vantagens previstas para algumas carreiras específicas. Tal posição deve ter primazia absoluta quando o que se deseja ampliar é interpretação que recusa vigência a uma figura constitucional primordial, como é o caso do teto remuneratório.

Embora seja claramente positivo para o Estado manter em seus quadros mediante o incentivo do abono de permanência mão de obra experiente que se disponha a adiar o repouso remunerado típico à aposentadoria, certo é que tal objetivo não mereceu na Constituição “status” suficiente para afastar a observância da regra do teto remuneratório. Cumpre-nos advertir, aqui, para a grande dificuldade que o país enfrentou e ainda enfrenta, nos diversos níveis federativos, na estrutura dos seus diversos Poderes, para operacionalizar uma regra proibitiva clara, auto-aplicável, como a que veda o recebimento de valores acima de determinado montante. Mesmo quando, enfim, se logra dar aplicabilidade objetiva a tal figura jurídica, surgem interpretações que pretendem enumerar sucessivas exceções das mais diversas naturezas. O resultado, se não houver cautela e comprometimento do intérprete, será transformar mais uma vez em letra morta o artigo 37, XI da Constituição da República.

É preciso que os operadores do direito outorguem ao teto remuneratório a relevância que lhe foi reconhecida pela Constituição desde a sua redação originária, como se denota do próprio artigo 17 do ADCT que excluiu a possibilidade de se invocar direito adquirido nas hipóteses em que se mostrarem necessários cortes para cumprir o limite remuneratório máximo admitido. Ademais, é preciso lembrar que exceções a qualquer regra constitucional implicam interpretação restritiva, porquanto intolerável ampliar hipótese que excepciona determinação da Constituição para determinado instituto, protetiva do interesse social juridicamente especificado.

6. Conclusão

Atentando para a natureza remuneratória do abono de permanência, é certo que seu montante deve ser considerado no cálculo necessário à análise da observância do teto remuneratório previsto no artigo 37, XI da Constituição da República.

 

[1] CARVALHO, Sonia Maria Gonçalves. O servidor público e as reformas da previdência: Emendas constitucionais nºs 20/98 e 41/2003. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 5-7

[2] CAMPOS, Marcelo Barroso Lima Brito de. Regime próprio de previdência social dos servidores públicos. Belo Horizonte: editora Líder, 2004, p. 119-120

[3] MARTINS, Bruno Sá Freire. A natureza jurídica do abono de permanência. In: Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 538, 27 dez. 2004. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/6107>. Acesso em 07 junho de 2013

[4] Agravo Regimental no RE nº 758.345-SE, rel. Min. Dias Toffoli, 2ª Turma do STF, DJe de 17.04.2018

[5] Agravo Interno no RE nos Embargos Declaratórios no Agravo Interno no REsp nº 1.590.193-DF, rel. Min. Maria Thereza de Assis Moura, Corte Especial do STJ, DJe de 26.09.2018

[6] Repercussão Geral no RE com Agravo nº 954.408-RS, rel. Min. Teori Zavascki, Pleno do STF, DJe de 22.04.2016

[7] Petição nº 7.459, notícias do STF, disponível em http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=36892

 

[8] Ag. Regimental no REsp nº 1.202.462-MG, rel. Min. Cesar Asfor Rocha, 2ª Turma do STJ, DJe de 07.06.2011PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DECLARATÓRIOS NO RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. ABONO DE PERMANÊNCIA. INCIDÊNCIA DO IMPOSTO DE RENDA. OMISSÃO. INEXISTÊNCIA. REJEIÇÃO DOS EMBARGOS. (…) 2. Esta Seção manifestou-se sobre a natureza jurídica do abono de permanência, quando prestigiou, no acórdão embargado, o entendimento da Segunda Turma, que, ao julgar o REsp 1.105.814/SC, sob a relatoria do Ministro Humberto Martins, reconhecera a incidência do imposto de renda sobre o aludido abono com base nas seguintes razões de decidir: ‘O abono de permanência trata-se apenas de incentivo à escolha pela continuidade no trabalho em lugar do ócio remunerado. Com efeito, é facultado ao servidor continuar na ativa quando já houver completado as exigências para a aposentadoria voluntária. A permanência em atividade é opção que não denota supressão de direito ou vantagem do servidor e, via de consequência, não dá ensejo a qualquer reparação ou recomposição de seu patrimônio. O abono de permanência possui, pois, natureza remuneratória por conferir acréscimo patrimonial ao beneficiário e configura fato gerador do imposto de renda, nos termos termos do artigo 43 do Código Tributário Nacional.’ (grifou-se). Com efeito, o abono de permanência é produto do trabalho do servidor que segue na ativa, caracterizando inegável acréscimo patrimonial, o que enseja a incidência do imposto de renda. Não cabe a alegação de que o abono de permanência corresponderia a verba indenizatória, pois não se trata de ressarcimento por gastos realizados no exercício da função ou de reparação por supressão de direito. 3. Verificar se o acórdão embargado enseja contrariedade a normas e princípios positivados na Constituição é matéria afeta à competência do Supremo Tribunal Federal, alheia ao plano de competência do Superior Tribunal de Justiça, mesmo que para fins de prequestionamento, conforme entendimento da Corte Especial (EDcl nos EDcl nos EREsp 579.833/BA, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 22.10.2007). 4. Embargos declaratórios rejeitados.” (Emb. Decl. no REsp nº 1.192.556-PE, rel. Min. Mauro Campbell Marques, 1ª Seção do STJ, DJe de 17.11.2010)“AGRAVO INTERNO. ABONO DE PERMANÊNCIA. NATUREZA REMUNERATÓRIO. PRESCRIÇÃO QUINQUENAL. APLICAÇÃO. PRECEDENTES.1. É assente nesta Corte a natureza remuneratória do abono de permanência, parcela de trato sucessivo, cujas parcelas são renovadas mês a mês.” (Ag. Regimental no REsp nº 404.605-SP, rel. Min. Celso Limongi, 6ª Turma do STJ, DJe de 23.05.2011)Nesse sentido: Ag. Regimental nos ED no REsp nº 1.242.547-RS, rel. Min. Humberto Martins, 2ª Turma do STJ, DJe de 16.10.2012; Ag. Regimental no AI nº  1,382.070-PR, rel. Min. Castro Meira, 2ª Turma do STJ, DJe de  16.02.2012; Ag. Regimental no REsp nº 1.287.295-DF, rel. Min. Humberto Martins, 2ª Turma do STJ, DJe de 28.08.2012

[9] REsp nº 1.576.363-RS, rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma do STJ, DJe de 19.11.2018

[10] REsp nº 1.514.673-RS, rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma do STJ, DJe de 17.03.2017

[11] Agravo Interno no ROMS nº 41.789-PR, rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, 1ª Turma do STJ, DJe de 03.04.2018

[12] Apelação Cível 1.0024.12.171085-0/001, rel. Des. Versiani Penna, 5ª Câmara Cível do TJMG, DJMG de 26.02.2013

Confiram-se, ainda, outros julgados afirmando a natureza remuneratória do abono de permanência:

“Na clássica lição do mestre administrativista Hely Lopes Meirelles, as vantagens pecuniárias pagas ao servidor público, levando-se em consideração a origem de sua concessão, distinguem-se em quatro grupos: a) pela decorrência do tempo de serviço (ex facto temporis); b) pelo desempenho de funções especiais (ex facto officcii); c) em razão das condições anormais em que se realiza o serviço (propter laborem); e d) em razão de condições pessoais do servidor (propter personam) (Direito administrativo brasileiro. 28 ed. São Paulo: Malheiros, 2003).
Por sua vez, as verbas indenizatórias, segundo preleciona Celso Antônio Bandeira de Mello, visam a ressarcir despesas a que o servidor seja obrigado em razão do serviço (Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 284).Inquestionavelmente, o abono de permanência deve ser enquadrado como gratificação propter personam, tendo em vista que a sua concessão decorre de condições pessoais do servidor.Lado outro, o seu pagamento não visa a restituir despesas ou adiantamentos feitos em proveito da Administração, assim como não se trata de recompensa ou de ressarcimento de danos – não devendo se olvidar que o servidor continuará a exercer as mesmas funções que vinha desempenhando, assim como o seu direito à aposentadoria permanecerá indene, o qual, inclusive, poderá ser exercido a qualquer momento.Ressalta-se, ademais, que o abono é concedido mediante requerimento expresso do interessado, o que só corrobora seu caráter remuneratório, vez que não se cogita a hipótese de alguém pleitear algo em seu próprio desfavor e, por consequência, obter direito a ser indenizado.Como se não bastasse, o servidor não é compelido a permanecer em atividade. A contrario sensu, ele recebe um incentivo à continuidade através do pagamento de uma vantagem pecuniária – o que afasta, por conseguinte, a aplicação das Súmulas n. 125 e 136 ao caso dos autos, que tratam de pagamentos feitos por direitos de ausência não usufruídos ‘por necessidade do serviço’.É certo que o abono de permanência assemelha-se a um benefício previdenciário, o que, no entanto, não altera a conclusão acima, haja vista que há benefícios isentos e outros não, o que torna irrelevante o fato de sobre ele não incidir contribuição previdenciária (ex vi art. 4º, § 1º, inciso IX, da Lei n. 10.887/2004).Destarte, à vista da inequívoca natureza remuneratória do abono de permanência, inconteste a possibilidade de incidência do imposto de renda sobre ele, o que, aliás, restou pacificado pelo c. Superior Tribunal de Justiça, em julgamento sob o regime do recurso repetitivo (art. 543-C do CPC e Res. n. 8/2008-STJ), onde deu provimento ao Recurso Especial n. 1.192.556/PE, reconhecendo que não há lei que autorize considerar o abono de permanência como rendimento isento.”(Apelação Cível nº 1.0024.10.113244-7/001, rel. Des. Áurea Brasil, 5ª Câmara Cível do TJMG, DJe de 07.11.2012)

“É posição assente na jurisprudência do Colendo Superior Tribunal de Justiça e deste Egrégio Tribunal que o abono de permanência possui natureza jurídica remuneratória, e não indenizatória, fato este que justifica a incidência do imposto de renda. Como se sabe, o Abono de Permanência não é vantagem de caráter genérico, tanto que se concede, nos termos de sua previsão constitucional, somente para os servidores que, já contando com os requisitos para a aposentação, têm, com esse abono, incentivo pecuniário para manter-se (e enquanto se mantenha) em atividade (cf. alínea a, inc. III, § 1º , art. 40, CF-88, arts. 2° e 3º da EC n° 41/2003). Desta feita, como bem salientou o juízo a quo, “os valores pagos a título de abono de permanência não objetivam ressarcir o servidor público de algum gasto realizado, alguma despesa em razão da função pública exercida (…)

Trata-se de uma opção do servidor público que completou o tempo para a aposentadoria voluntária, mas permanece no serviço, e por isto deixa de ter descontada a contribuição previdenciária dos seus vencimentos. Mas isto não significa com a compensação feita mediante pagamento do abono de permanência que não se cuida de verba remuneratória. Ao contrário, é inequívoca a retribuição o pagamento em razão do serviço. Não se indeniza qualquer despesa extraordinária, apenas se remunera por se continuar opção livremente assumida pelo servidor em atividade”. Ademais, verifica-se que a questão não é nova e já foi enfrentada em outras oportunidades por este Egrégio Tribunal de Justiça.

(…)

De fato, como exposto na decisão transcrita, o abono de permanência não é pago com a finalidade de reparação ou recomposição de patrimônio decorrente da opção pela permanência em atividade, pelo que não possui natureza indenizatória, mas remuneratória. Reconhecido o caráter remuneratório da verba e ausente previsão legal de isenção, inafastável a sujeição do abono de permanência ao imposto de renda”.” (Apelação nº 0028730-76.2011.8.26.0053, rel. Des. Oscild de Lima Júnior, 11ª Câmara de Direito Público do TJSP, julgada em 23.04.2013)

No mesmo sentido: Apelação Cível nº 1.0024.09.654127-1/001, rel. Des. Leite Praça, 5ª Câmara Cível do TJMG, DJe de 13.06.2012; Apelação Cível 0072481-90.2010.4.01.3800-MG, rel. Des. Catão Alves, 7ª Turma do TRF 1ª Região, DJF1 de 20.07.2012, p. 726; Emb. de Decl na Apelação Cível nº 2005.34.00.015268-9-DF, rel. Des Leomar Barros Amorim de Souza, Convocado Juiz Federal Cleberson José Rocha, 8ª Turma do TRF 1ª Região, DJF1 de 17.12.2010, p. 2283; Apelação nº 200951010041371-RJ, 3ª Turma Especializada do TRF 2ª Região, julgada em 06.09.2001; Apelação nº 5019284-48.2010.404.7100, rel. Des. Luiz Carlos Cervi, 2ª Turma do TRF da 4ª Região, D.E. de 09.08.2012; Apelação nº 5017682-942011.404.7000, rel. Des. Joel Ilan Paciornik, 1ª Turma do TRF da 4ª Região, D.E. de 22.06.2012 e Embargos Infringentes na Apelação Cível nº 523683/01/PB, rel. Des. Edilson Nobre, Pleno do TRF da 5ª Região,DJe de 22.08.2012, p. 187; Apelação Cível nº 70050036912, rel. Des. João Barcelos de Souza Júnior, 2ª Câmara do TJRS, DJRS de 26.09.2012; Apelação Cível nº 70041588070, rel. Des. Jorge Maraschin dos Santos, 1ª Câmara do TJRS, DJRS de 13.04.2011 e Apelação nº 0384264-62.2009.8.26.0000, rel. Des. Décio Notarangeli, 9ª Câmara de Direito Público do TJSP, julgada em 14.11.2012).

[13] Ag. Regimental no Agravo em REsp nº 100.302-MG, rel. . Min. Humberto Martins, 2ª Turma do STJ, DJe de 18.06.2012

[14] Agravo de Instrumento nº 1.0000.18.070460-3/001, rel. Desembargadora Yeda Athias, 6ª Câmara Cível do TJMG, julgamento em 30.10.2018Confira-se, também: “À luz da sedimentação da questão havida do julgamento pelo colendo Superior Tribunal de Justiça do Recurso Especial n. 1.192.556, o abono de permanência ostenta natureza jurídica remuneratória, ensejando, via de consequência, a sua inclusão na base de cálculo do teto constitucional remuneratório.” (Apelação Cível nº 1.0000.17.098842-2/001, rel. Des. Corrêa Júnior, 6ª Câmara Cível do TJMG, julgamento em 08.05.2018)

[15] ADI nº 171-0-MG, rel. Min. Sepúlveda Pertence, Pleno do STF, RTJ 160/31

[16]ADI nº 112-4-BA, rel. Min. Néri da Silveira, DJU de 09.12.96, p. 2.102